Kuidas ületada uusliberalism valitsemises?

LEIF KALEV, GERLY TAMMISTE

Uus- ehk neoliberalism on läänemaailmas olnud viimastel aastakümnetel üks riigivalitsemise suurimaid mõjutajaid. Tegu on püüdega juurutada uusklassikalise majandusteooria doktriine kõikides eluvaldkondades. Eestiski on sellest üha sagedamini juttu tehtud, näiteks seoses hariduse, majanduse ja Euroopa Liidu regulatsioonidega. Samas on puudunud valdkonnaülene riigiteaduslik käsitlus, ehkki uusliberalism on eeskätt just valitsemisideoloogia. Püüame midagi sellist siin anda. Selgitame, mis uusliberalism valitsemisideoloogiana on, milles ta on osutunud edukaks ja kus on tema nõrkused, ning arutame, mil moel oleks ettekujutatav tema asendamine või mitmekesistamine mõne teise valitsemisviisiga.

Uusliberalismi mitme dogma läbikukkumine tuli ilmsiks 2007.–2012. aasta majanduslanguses. Kuid seni pole veel ükski alternatiiv uusliberalismi asendanud, mis näitab, et sel lähenemisviisil on omad tugevad küljed. Eesti riigivalitsemine on jätkunud suuresti harjunud moel, uue avaliku halduse (new public management) paradigma domineerimisel.[1] See võib olla seotud ka mõttelaiskusega. Loodetavasti ärgitab siinne artikkel edasi mõtlema ja arutlema.

Uusliberalism valitsemisideoloogiana

Liberalismis on viimaste sajandite eduloo käigus kujunenud välja väga erinevaid alaliike. Inimeste vabadust ja võimalusi rõhutav sotsiaalliberalism ning turukeskne paremliberalism on muutunud üksteisest väga erinevaiks ja ka sisemiselt mitmekesisteks vooludeks. Uusliberalism on vaid üks osa paremliberalismist. Riikluse valdkonna eripärade tõttu on see valitsemisideoloogiana pidanud mitmeti edasi arenema, kaugenedes liberalismi teistest vooludest ja iseendagi algsetest rõhuasetustest.

Niisiis lähtub uusliberalism uusklassikalise majandusteooria doktriinidest. See 19. ja 20. sajandi vahetusel kujunenud lähenemisviis (William Stanley Jevons, Carl Menger, Léon Walras, Alfred Marshall jt) lõimis mitmeid varasema majandusmõtte voole, tugines eeldusele inimeste instrumentaalselt ratsionaalsest ja omakasupüüdlikust käitumisest, kasutas nõudluse-pakkumise tasakaalu ja teisi mudeleid, mis on praegugi turumajanduse seletamisel harjumuspärased.

Ambitsioonid nii majandust kui teisigi eluvaldkondi nendelt lähtekohtadelt ka tegelikult korraldada jäid kümnenditeks kitsa rühma majandusteoreetikute (Ludwig von Mieses, Friedrich Hayek, Milton Friedman jt) mõtteharjutuseks, sest nende veenvust õõnestas turuliberaalse majanduskorralduse kokkuvarisemine 1930. aastate suures majanduskriisis. Isegi majandusvaldkonnas hakkas uusliberalism esile tõusma alles pärast 1973. aasta naftakriisi ja tugines peamiselt erakonnapoliitilisele eestkostele. Seda muljetavaldavamaks on kujunenud edulugu riigivalitsemisel alates 1980. aastatest, milles võib välja tuua kolm järku.

Algne uusliberalism lähtus 20. sajandil kujunenud heaoluriikliku võimukorralduse ja korporatiivse huvirühmapoliitika kriitikast ning sellisena jõudsid selle alged 1970. aastate lõpul Ameerika Ühendriikides Carteri ja Reagani ning Ühendkuningriigis Thatcheri valitsuse retoorikasse. Esialgu esines uusliberalism vastukaaluna pärast Teist maailmasõda süvenenud ootustele, nagu oleks riik võimeline ühiskonda hästi korraldama. Leevendati huvirühmapoliitikast tulenenud nõudluse ülekoormuse probleemi, rakendati erastamist, maksude alandamist, turgude laiendamist ja riigisektori vähendamist. Eeskätt tegeleti olemasoleva saneerimisega, bürokraatia ja poliitika piiramisega. Selle käigus süvenes skepsis poliitikute ja poliitilisuse suhtes üldse.[2]

1990. aastateks oli uusliberalism muutunud. Selles teises arengujärgus, juba valitseva ideoloogiana, ei piisanud enam pelgalt varasema kriitikast ja kärpimisest, vaja oli ka uut lähenemisviisi riigi korraldamisele. Selleks kujunes uue avaliku halduse paradigma, kus keskseteks märksõnadeks said agenturiseerimine, tulemusjuhtimine ja turusarnastamine. Agenturiseerimine tähendas igapäevapoliitikast lahutatud tehnokraatlike avaliku sektori asutuste loomist, mis said tegutseda kompetentsikeskustena koos ulatusliku vabadusega oma tegevuslõike korraldada. Poliitiline mõju sellistele asutustele seisnes vaid juhtide määramises, tulemuslepingute sõlmimises ja nende täitmise jälgimises ning eelarvestamises, jäädes seega tegevuste sisu osas piiratuks, sest pädevus oli loodud asutuses endas. Paljudes valdkondades loodi tehisturud või juurutati turulaadset korraldusloogikat.

Kolmandas järgus, alates 2000. aastatest kuni tänaseni, on uusliberalism olnud kaitseasendis. See on küll jäänud riigikorraldamises valitsevaks lähenemisviisiks, kuid ilmsiks on tulnud ja kriitika alla langenud selle sisemised nõrkused: raskused sisukate eesmärkide seadmisel, reeglite hulga ja halduskoormuse kasv, eliidi ringkäendus, reeglite piires vigurdamine jms õõnestavad riigi usaldusväärsust ja toimekindlust. Vastukaaluks tekkis retoorika majandusliku üleilmastumise ja riikidevahelise konkurentsi vältimatusest, milles piirideülesel vabaturul tegutsemise küsimused põimusid omariikluse teemadega. Riigijuhtide kuvand on selles muutunud sarnaseks ettevõttejuhtide ja bränditurundajate omaga. Seda hoogustab omakorda mediatiseerumine ehk igapäevameedia toimeloogika tungimine ka poliitilisse kommunikatsiooni. See ei suuda uusliberalismi nõrkusi siiski peita. Eriti on uusliberalismi legitiimsust õõnestanud majanduslangus ning riigivõimu jõuline sekkumine reeglite ja maksuvahendite suunamisega pankrotikursil suurettevõtete toetamisse.

Eestisse jõudis uusliberalismi esimene laine 1990. aastatel koos taasiseseisvumisega ning on meie mõtlemist, poliitikat ja valitsemist tugevalt mõjutanud. Teise arengujärgu teemad tulid esile 2000. aastatel, kui ühinesime Euroopa Liiduga, ja on tekitanud rohkem eriarvamusi. On märgata ka teatavaid kolmanda järgu teemaarendusi, ent Eestis ei saa veel rääkida uusliberaalse valitsemise kriisist.

Mis teeb uusliberalismi nii püsivaks?

Uusliberaalse valitsemisparadigma edu ja vastupidavus tugineb sellele, et ta pakub lihtsaid pidepunkte jooksvaks otsustamiseks ning inim- ja heaoluõiguste laiendamise retoorika tasakaalustamiseks. Sellel põhines osalt ta algne populaarsus ajal, mil valitsused olid hädas üha kasvavate soovidega, samal ajal kui eelarve ei kasvanud. Modulaarselt rajatud juhtimis-struktuur ja allasutustele antud vastutus võimaldab muudatusi läbi viia kiiremini, kui see tuleks kõne alla laiapõhjalises horisontaalsete võimusuhetega ja paljude toimijatega keskkonnas.

Omal moel tegeleb uusliberalism moderniseerumise, ühiskonna ja kodaniku rolli muutumise jätkuvate probleemidega. Ta võimestab turutoimijaid ja sõnastab poliitilist käitumist, lähtudes lihtsustatud eeldusest, et poliitilised toimijad käituvad oma kasu maksimeerimise huvides ratsionaalselt, kulusid ja tulusid arvestades. Nii indiviidide kui kollektiivide omahuvi alusel tekkinud motivatsioonis nähakse potentsiaali turgutada kogu majandust,[3] nii et väheneksid nõudmised poliitikutele ja riigivõimule.

Uusliberaalses ühiskonnapildis on inimesed riigiga vähem seotud ja toimivad rohkem omahuvidest lähtuvate konkurentidena, ennast teostavate ettevõtjatena ja ratsionaalsete tarbijatena pidevalt muutuval ülemaailmsel turul. Nii ei saagi valitud poliitikutest ega ametnikest neile suurt kasu olla, sest üldhuvist lähtumine pakub harva indiviidile suurimat hüvet ja kasumlikkust. Teisalt aga suudavad ratsionaalsed toimijad uusliberaalse vaatekoha järgi kogu ühiskonnale edasiviivat mõju avaldada, sest motiveeritud indiviidide ja kollektiivide tõhusam tegutsemine peaks tagama kõrgema tootlikkuse, kulutõhususe ja „nähtamatu käe“ abil ka paremad lahendused.

Uusliberaalne lähenemisviis käsitleb riigi tegevust pigem turuloogikasse sekkumisena, selle moonutajana ning rõhutab samas, et riik ei ole suuteline sekkuma piisavalt hästi ja laialdaselt, nagu näitas 1970.–1980. aastatel olukord heaolukuludest ülekoormatud riikides. Nii tundub atraktiivne lükata ühiskonna ülesehitamine riigi funktsioonide ringist välja ja öelda, et turg korrastub ise tänu ratsionaalsetele toimijatele, kes seal rahva ja mitmesuguste institutsioonide näol tegutsevad. Turumehhanismid toimivad ressursside ümberjagamise areenina ja võimaldavad sealjuures säilitada paindlikkust, hoogustada kaubandust, soodustada ettevõtlust ja tootlikkust ning kaasata eraraha, millega riigid tavaliselt hätta jäävad. Nad pakuvad ka tööriistu üleilmastumise haldamiseks.[4]

Uusliberalism väärtustab omal moel ka teadmispõhist, efektiivset ja läbipaistvat juhtimist ning seda ka valitsemises.[5] Ühiskondlikud suhted, majandustegevus ja valitsemine püütakse võimalikult suurel määral teisendada mõõdetavaks, vähendades määramatust ja suurendades sektorite võrreldavust. Lisaks enamatele võimalustele kaasata erasektorit on see ka rakendajale mugav, küllaltki läbipaistev ja tõhus. Mõõtmiste abil on lihtne teadmust luua, andmeid koguda ja analüüsida, poliitikasuundi põhjendada ja otsuseid teha. Arvupõhisusel on omalaadne esteetiline külgetõmme ning see sobib hästi ka kommertsialiseerunud meedia nõudlusega lühisõnumite järele.

Uus avalik haldus kui uusliberalismile omane valitsemisparadigma võimaldab seega kiiret tegutsemist, mis sobib hästi poliitilise tsükliga: eelmise perioodi tulemused saavad mõõdetud, kiired muudatused tehtud, tulemusnäitajad paranevad ja lubadused ongi täidetud. See, kas ja kui kaua need muutused püsivad, jääb juba järgmise valitsuskoalitsiooni mureks. Samuti on koostöö erasektoriga üha olulisem, sest suuremate ressursside kaasamine valitsemisse, iseäranis keerukate probleemide lahendamisel kasvõi tervishoiuvaldkonnas, ja mõjukate korporatsioonide toetus võimaldab nii võimul püsida kui ka tegevuskavu ellu viia. Mugavam ja „tõhusam“ on suhelda väheste ja mõjukatega kui kaasata valitsemisse rohkem osapooli ja asuda laiahaardelisemat legitiimsust looma.

Viimasel kümnendil on uusliberalismi ja uue avaliku halduse püsimine kinni ka harjumuses ja pragmatismis. Kui midagi on juba kaua ühtmoodi tehtud ja see paistab vähemalt mingil määral toimivat, ollakse vähem valmis suunda muutma. Kui investeeringud on tehtud, süsteemid paika pandud, mõõtmis- ja hindamis-kriteeriumid välja mõeldud ning nende alusel ka andmete aegrida loodud, siis on lihtsam jätkata samamoodi.

Uusliberaalse valitsemise nõrkused

Uusliberalismi vägagi mitmekesist kriitikat võib jagada maailmavaateliseks ja valitsemisparadigmaga seonduvaks. Siin keskendume eeskätt teisele, käsitledes uue avaliku halduse paradigmas väljaarendatud juhtimisvahendeid, nende rakendamise loogikat ning tekkivaid ebakõlasid.

Liberalismi on tavapäraselt kritiseeritud nii konservatiivsest kui sotsialistlikust vaatekohast rahvuse, poliitilise kogukonna ja solidaarsuse alatähtsustamise ning atomismi ja võõrandumise tekitamise eest. Juba Marx tõi välja, et liberalismi süvenedes ei ole ühiskond enam stabiilne ja turvaline elukeskkond, vaid pidevalt muutuv ja välistest teguritest mõjutatud süsteem.[6] Ingolfur Blühdorn kirjeldab tänapäevast pingeseisundit, kus ühiskond on küll üha killustunum, rahvas muutunud valivamaks, liikuvamaks ja püsimatumaks, teisalt aga ootab riigilt stabiilset elukeskkonda ja teenuseid, mis arvestaksid nii individuaalsete kui ka kollektiivsete vajadustega.[7]

Uusliberaalne valitsemine tähendab tegevuse lihtsustamist, mõõdetavaks taandamist. See toob kaasa riigi ülesannete nägemise peamiselt valitsemistehnilistena ja koondab tähelepanu sellele, mida saab mõõta, samas kui probleemid hakkavad kuhjuma valitsemise halvasti kvantifitseeritavates tahkudes, nagu eesmärgiseade, juhtimiskultuur jm. Mida enam riik üritab end kitsalt valitsemistehnilisena piirata, seda kontrollimatumaks ja ettearvamatumaks muutub elukeskkond. Kuidas tagada paljude eri toimijate eksistents ja koostöö, kui regulatsioone on vähe ja kõikjal leidub monopole või mõjukaid suurettevõtteid? Kuidas käsitada aina keerukamaid riigiteenuseid erasektori teenustena? Kuidas kaitsta informatsiooni ja selle kasutamist, ennetada kuritarvitusi?[8] Nagu William Davies tabavalt välja toob, on siin uusliberalismi edust saanud tema enda vaenlane.[9]

Uusliberalismi inimesekäsitlus on standardne ja mehaaniline, eeldades tegevusi ja otsuseid kalkuleerivaid isikuid, kes püüavad maksimeerida oma kasu. Sellel on oma koht ühiskonnaseletuse või -kriitikana, ent valitsemisparadigmaks muteerumisel muutub ta vabaduse vastandiks, hakates inimestele ette kirjutama robotlikke „ratsionaalseid“ rolle. Eriti ilmneb see siis, kui sõnastada sisueesmärkidena näiteks enesetõhusus või tervislik elustiil, need määratleda ja mõõdistada ning hakata inimesi nende suunas kallutama. Ent kalduvus standardiseerida inimesed robotiteks toimib selliste eesmärkidetagi.

Ratsionaalse valiku jaoks on vaja objektiivse informatsiooni kättesaadavust. Tänapäeva keerukas ja üleilmselt avatud ühiskonnas, kus nii kommertsialiseerunud peavoolumeedia kui ka nišistunud sotsiaalmeedia voog on kiire ja suurel määral eksitav ning poliitika kipub meedia toimeloogikast lähtuma (mediatiseerumine), on asjakohase ja usaldusväärse teabe leidmine aina raskem ning seetõttu ei suuda turutoimijad ka parima tahtmise juures tihti häid valikuid teha. Turuosalistele võib olla kasulik teabega vigurdada või eksitada, et kasumit maksimeerida, samuti on suur roll semusuhetel teeneid osutavate poliitikute ja ametnikega. Niiditõmbajateks on sageli suuremad ja mõjukamad ettevõtted, mida leidub igas majanduskeskkonnas: nende koostöö riigiga on tugevam, huvid rohkem kaitstud, nende käes on rohkem ressursse ja otsustusruumi, mida nad rakendavad oma ärihuvides. Nii nagu uusliberaalne lähenemisviis loodab indiviidide tulusa tegutsemise baasil tuua kasu suureski plaanis, kumuleeruvad ka selle kahjumlikud ja halvad otsused tervele ühiskonnatasandile.

Hea näide on turusarnastamine ehk teatud valdkondadesse tehislike (pool)turgude tekitamine või seal konkurentsimehhanismide kehtestamine. Tehisturud ei põhine vabal nõudlusel ja pakkumisel, vaid riigi reeglitel ja rahastusel, konkurssidel ja hangetel. Nii on tekitatud tehiskonkurentsi haridus-, sotsiaal- ja hooldusteenuste alal, rakendusuuringutes, keskkonnategevustes jt valdkondades. Teatud tehisturud on kujunenud toimivaiks poliitikavahendeiks, näiteks riikidevaheline õhusaaste turg, millelt on tänu soodsatele arvestusalustele ja reeglitele kasu lõiganud ka Eesti.

Keerukamates ja teadmismahukates valdkondades ilmnevad turusarnastamise piirid ja puudused. Teatud mõttes tähendab turusarnastamine seda, et riigivõimu nõrkustele lisanduvad ka turu nõrkused. Väheneb riigi võime valdkonda suunata, sest praktiline kogemus ja ekspertteadmised on teenuseosutajate käsutada. Riigivõimu poolt ebapiisava kvaliteediga kujundatud raames tegutsevad omakasupüüdlikud toimijad, kes kasutavad auke reeglistikus, moonutavad teavet jne. Ühendkuningriigist võib näiteks tuua eraettevõtetele hallata antud hooldusasutuste kinnisvara müügi ja kolimise linnast välja odavamatele pindadele ning erakoolide tulemuspunktide tõstmiseks loodud „rämpskoolid“, kuhu pagendatakse halvemad õpilased.[10] Tegevusalade kulutõhusus ja kasumlikkus võib suureneda, ent sageli käib see kvaliteedi arvel. Samas on paljud teenused nõnda ka hoopis kallinenud.

Sellest pingeväljast püütakse läbi loovida, kehtestades uusklassikalisest majandusteooriast lähtuvaid standardeid. Viimase sisepinged ühelt poolt ettevõtlikkuse ja turu isereguleeruvuse eelduste (ettevõtjakeskne uusliberalism) ning teisalt sellega vastuolus olevate mastaabisäästu ja tehingukulude alandamise eelduste ning hierarhilise turusarnastamise vajaduse (korporatiivne uusliberalism) vahel tähendavad, et arvude esteetikale vaatamata toimivaid pidepunkte ei leita.[11] Uusklassikalisest majandusteooriast lähtuv lähenemisviis võib valdkonna korraldamise teha nii ebapädevamaks, eesmärgitumaks, kallimaks kui ka vähem tulemuslikuks.

Poliitika ja valitsemise taandamine arvutuslikele otsustele ja nende nihutamine kitsale turu kõrvalalale toob paratamatult kaasa depolitiseerumise. Peamiselt tähendab see otsustusprotsessi väljumist poliitiliselt areenilt ja eemaldumist poliitika mõjusfäärist, aga depolitiseeruda saavad ka kodanikud. Colin Hay toob ühe põhjusena välja negatiivse eelhäälestatuse ja skepsise poliitikute tegevusmotiivide suhtes, mis levib nii rahva kui ka poliitilise eliidi enda seas.[12] Paradoksaalselt toovad sageli ebaratsionaalsed hirmud kaasa ratsionaalse otsuse tõmbuda üldse eemale poliitikast ja poliitilisusest ka poliitikute enda seas: mida tehnilisemaks nad oma töö muudavad ja vähendavad selle poliitilisuse astet, seda vähem on neil ka rahvaesindajana vastutust rahva kui võimukandja ees ja vajadust ebamugavaks selgitustööks. Nii kipuvad poliitikud depolitiseerimist kujutama kui inimestele suurema rolli andmist. Hay toob näiteks Ühendkuningriigi endise justiitsministri lord Falconeri, kes oma kõnedes toonitas, kuidas võim peab jäämagi sinna, kuhu see kuulub – rahva kätte, ja seda mitte tingimata poliitilisena. See on koht, kus aplodeeritakse. Aga selline suundumus on iseenesega vastuolus. Miks peaksid poliitikud „puhastama poliitikat“, püüdes muuta seda tehnilisemaks, kaugemaks ja vähem poliitiliseks? Kui poliitika ja valitsemine on sisukas inimtegevuse valdkond, siis ei tule seda mitte minimeerida, vaid parandada, lähtudes positiivsest programmist: parema eesmärgistamisega, parema selgitustööga, parema valitsemiskultuuriga.

Keskendumine tehnilistele küsimustele muudab nii poliitilise kui ka haldusliku eesmärgiseade raskemaks. Sisulist analüüsi ja argumenteerimist kaldutakse optimeerima, ent tulemusnäitajate seire ja muu statistika ei näita isegi kätte kõiki võimalusi olemasoleva otstarbekaks ümbervormimiseks, rääkimata siis aluse loomisest suuremateks uuendusteks. Samas ühiskond muutub ja ka kunagi väga hästi töötanud lahendused aeguvad. Kasutusel olevate lahenduste pikaajaline viimistlemine vähendab valmidust pakkuda välja uusi eesmärke ja arvnäitajaid ning soodustab mugavat edasitegutsemist olemasolevate piires. Kuigi seda püütakse tasakaalustada innovatsioonisõbraliku retoorika ja vastavate tegevustega, on need määratletud kitsalt tehniliste lahendustena ja majanduslikust vaatekohast  ega suuda piisavalt korvata valitsemist ennast puudutavate lahenduste aegumist.

Uusliberalismi inertsus kipub kaasa tooma üha suurema lõhe tegelikkuse ja selle vahel, kuidas võimul olijad ja teised toimijad seda tajuvad. Siia lisandub uusliberaalse valitsemisviisi võimetus tasakaalustada valimistsüklist tulenevat lühinägelikkust, mis ei lase seada kaugemaid ja püsivamaid eesmärke. Tehnokraatlike asutuste suur tegevusvabadus teeb poliitilise suunamise raskemaks isegi siis, kui poliitikute soov ja valijate toetus selleks on olemas. Uusliberalism oskab kasutada ainult teatud tüüpi teadmust, sellist, mis lähtub uusklassikalise majandusteooria ja uue avaliku halduse mõttemudelitest. See tähendab, et suur hulk eri valdkondades pika aja jooksul kogunenud ja hästi töötanud teadmust jääb kõrvale. Tekivad võõrandumise ja valdkondliku ebapädevusega seotud riskid ning hoogu võtab demokraatia-järgsuse negatiivne spiraal.[13]

Edasiliikumise pidepunkte

Nii asjaolu, et uusliberalism oma nõrkustele vaatamata püsib, kui ka üha intensiivsemad katsed talle asendust leida viitavad, et uue valitsemismudeli poole liikumisel võib olla kasulik alustada sügavamatest tasanditest kui vaid esmapilgul silma hakkav ideoloogiline ja valitsemispraktiline kontekst. Headeks pidepunktideks on siin eri valitsemisstiilide ning poliitika põhjendamise ja hindamise võimaluste teadvustamine.

Valitsemisstiili all mõtleme riigivõimu töö korraldamises kehtivaid mõttetüüpe, loogikaid, argumenteerimisviise, seda, mida peetakse heaks ja mida halvaks valitsemiseks. Christopher Hood seab nende kirjeldamisel olulisteks mõõdupuudeks reeglistatuse – mil määral seadused ja regulatsioonid tegevusele tingimusi seavad; ja sidususe – mil määral mõne grupi valikud mõjutavad üksikisikute eelistusi ja valikuid. Selle alusel eristab Hood nelja valitsemisstiili: (1) hierarhiline, (2) individualistlik, (3) egalitaarne ja (4) fatalistlik.[14] Need teineteist täiendavad, aga osalt ka vastandlikud mõttetüübid võimaldavad mõtestada uusliberaalset valitsemist laiemas vaates.

Hierarhiline valitsemisstiil on niihästi reeglistatud kui ka sidus ning vastab kõige paremini sellele, mida argimõtlemises tavapäraselt avaliku sektori juhtimisele omaseks peetakse. Valitsemissüsteem on üles ehitatud eri kollektiivide reeglipärasele tegevusele; nood reeglid hõlmavad ka ametnikueetikat jms organisatsioonisiseseid „kirjutamata reegleid“. Selle tugevusteks on kindla käitumisloogikaga stabiilne süsteem ja juhtimisvõtted, mis aitavad vältida kaost ja korrumpeerumist. Küll aga on selline, Max Weberi bürokraatiamudelile vastav süsteem jäik ja raskesti kohandatav.

Puhtakujulisemalt kajastab uue, uusliberaalse avaliku halduse põhitõdesid Hoodil individualistlik stiil. Selle kohaselt toimub valitsemine pigem alt üles – turg aitab avastada kitsaskoha ja konkurents tühimike täitmiseks aitab leida parima hinna-kvaliteedi suhtega lahenduse. Avaliku sektori institutsioonide ülesehituse loogika keskendub teenistuja individuaalsele ja mõõdetavale sooritusele, samuti taotletakse efektiivsust ja ekspertsust tegevuse jaotamises eri ministeeriumide ja nende allüksuste, osakondade ja asutuste vahel. Kuigi sellised süsteemid on võib-olla kõige dünaamilisemad, on siin oht kalduda vähese koostöö ja killustatuse poole ning riigivõim rahvast liialt eraldada. Samuti valitseb siin ebaselgema reguleerituse tõttu suurem määramatus ja korruptsioonirisk.

Egalitaarne valitsemisstiil toob jäiga bürokraatia ja turusarnastamise kõrvale midagi uut, kaasavamat ja laiahaardelisemat, mille näideteks on „valitsetuse“ (governance) mudel või teised koostöövormis valitsemise lahendused (ka „kaasvalitsetus“, co-governance). Erinevalt eliidikesksusest võimaldab koostöövõrgustikel põhinev valitsemine süsteemi tasakaalustada: vastutust kannavad eri osalised kollektiivselt ja süsteem võibki paremini toimida, kuna mitmed kaasatud osalised on poliitika ja valitsemise lõpptarbijaile lähemal kui eliidid. Vastutuses aga peitub ka sellise lähenemisviisi haavatav külg, sest jagatud vastutus on hägusam, samuti võivad otsustusprotsessid koostöövõrgustikes kujuneda pikaks.

Kui egalitaarne ja „valitsetuse“ põhimõtetele toetuv valitsemine on teoreetiliselt palju toetust leidnud, siis fatalistliku valitsemise tunneme sageli ära juba oma kogemustest. Fatalistlik stiil on iseloomulik valitsemisele, mis toimib küll reeglikohaselt ja süsteemselt, aga kuna skepsis valitsejate ja riigiinstitutsioonide vastu on laialt levinud, siis ei ole ei rahvas ega valitsuse potentsiaalsed koostööpartnerid motiveeritud osalema, ennast kurssi viima, kaasa rääkima. Seetõttu kaob üha enam ka kontroll valitsejate üle, sest kuigi hinnatakse läbipaistvust kui niisugust, ei ole keegi otseselt huvitatud sekkuma. Kui midagi ette ei võeta, jätkub depolitiseerumise negatiivne stsenaarium.

Christopher Hood hoiatab, et ei uputaks ühte valitsemisstiili seda ülekasutades, sest samad valikud toodavad ka sarnaseid vigu, korduvad vead teevad aga kogu süsteemi järjest haavatavamaks. Lahenduseks on pigem eri valitsemisstiilide mitmekesine kasutamine ja ajakohastamine vastavalt olude muutumisele. Nii polegi küsimus uusliberalismi või uue avaliku halduse asendamises millegi täiesti teistsugusega, vaid pigem selles, kuidas leida parem lahendus, kasutades eri valitsemisstiilide tugevusi.

Poliitika mõtestamine ja hindamine on laiem teema,[15] mida siinkohal vaid lühidalt näitlikustame argumentatsiooni eri mõõtmetega. Frank Fischer toob välja järgmised poliitika asjakohasuse üle arutlemise tasandid:

Tehnilis-analüütiline tasand: valitsemisprogrammide ja tegevuskavade hindamine objektiivsete mõõdetavate väärtuste ja faktiliste tulemuste alusel. Kas kasutatud vahendid viivad soovitud tulemusteni ega too kaasa soovimatuid kõrvalmõjusid?

Kontekstiline tasand: kas tegevuskava on vastavat ühiskondlikku, valdkondlikku, inimlikku, rahvusvahelist jne olukorda arvestades asjakohane ja põhjendatud?

Süsteemi tasand: kas poliitika eesmärk vastab ühiskonna vajadusele, puudutab mõnd olulist probleemi või kitsaskohta? Poliitika peab olema ühiskonna seisukohalt otstarbekas ja edasiviiv, panustades millegi parandamisse.

Ideoloogia tasand: millistest väärtustest lähtudes tehakse ühiskondlikke valikuid, mille alusel hinnatakse mingi valik „heaks“?[16]

Fischer rõhutab, et võime poliitikaid loogiliselt analüüsida võimaldab arutleda ka alternatiivide üle. Argumentatsiooni eri tasandeid tuleks arvesse võtta ja need peaksid ka omavahel haakuma. Uusliberalismi tehnilis-analüütilised argumendid on vaid üks osa poliitikalahenduste ja otstarbekuse hindamise tervikpildist: kasulik, ent mitte piisav. Legitiimsus süveneb siis, kui argumentatsiooniliinid lähevad kokku nii rahva ootustega kui ka ideoloogiatega, millele üritab toetuda riik.

Valitsemise uuendamise peamised võimalused peituvad eri mõtteviiside ja juhtimisstiilide mitmekesisemas ja paindlikumas kasutamises. See haakub uue valitsetuse või ka metavalitsetuse (new public governance, metagovernance) järkjärgulise arenguga viimaste kümnendite läänemaailmas. Uues valitsetuses on senisest avatumate riigiinstitutsioonide eestvedamisel ja koordineerimisel kaasatud valitsemisse eri toimijad ja nendest moodustuvad võrgustikud.

Metavalitsetus ehk „reguleeritud isereguleerumine“ on lähenemisviis, mis rõhutab riigivõimu rolli interaktiivsete poliitiliste koostöövõrgustike valitsemisel eri valdkondades, tasanditel, asutuste ja sektorite üleselt, ka turuolukorras. Selles püütakse kombineerida eri valitsemisstiile, -võtteid ja koostöövõrgustikke ühisel kõrgemal tasandil ning see võimaldab rakendada nii traditsioonilise (hierarhilise), koostöövõrgustike kui ka turupõhise valitsemise tugevusi. Valitsusele jääb seejuures oluline roll koordineerijana, sest paljud allsüsteemid ja koostöövormid ise tervikuks ei reguleeru.

Kui valitsetus oli algselt pigem alt üles lähenemist, kodanikulähedust ja eri toimijate koostööd rõhutanud egalitaarse varjundiga vool, siis „riigikeskne metavalitsetus“ (state-centred metagovernance)[17] on arenenud katmaks ka hierarhilise ja individualistliku ning teatud määral fatalistlikugi valitsemisstiili teemasid. Paljusid küsimusi lahendab riigivõim klassikaliselt hierarhilisel viisil. Samas on otsustusprotsess laiahaardelisem ja kaasatakse erineva taustaga toimijaid, kes tegelevad otsuste rakendamisega või on neist lõpptarbijana mõjutatud. Nii suudetakse paremini arvestada eri tüüpi argumentidega.

Uue avaliku haldusega haakub valitsetuse-käsitus selles, et riigi rolli nähakse pigem koordineerija või vahendajana. Kuid sisuliselt jäävad arusaamad erinevaks: kui uusliberaalne lähenemisviis taandab riigivõimu kitsalt valitsemistehnikale ja püüab luua võimalikult paljudes valdkondades vaba keskkonna turumehhanismide toimimiseks, siis valitsetuse-kontseptsiooni vaatekohalt on riigivõim pigem koordineerija, eestvedaja ja kaasaja, koostöö korraldaja, osapoolte kokkutooja, vajaduse korral ka nende vahenditega varustaja, teavitaja ja nõustaja. Kui uues avalikus halduses on eelistatud selgelt piiritletud ülesannetega valdkonnapõhine tegutsemine, sest igaüks tegeleb „oma“ asjaga kõige efektiivsemalt, siis valitsetuse eesmärgiks on laiapõhjalise arusaamise ja koostoime teke, et poliitikas osalejad mõistaksid ise panustades otsustusprotsesse paremini, ootused oleksid realistlikumad ja riiki ei valitsetaks lihtsalt ülalt alla, vaid arvestades võimalikult paljude vaatenurkadega.

Eesti võimalused

Eesti on juba pikka aega teinud panuse uue avaliku halduse kontseptsioonile. Kuhu me sellega jõudnud oleme? Jah, valitsussektoris on info- ja kommunikatsioonitehnoloogilised lahendused ja e-teenused eeskujulikud, aga nii ülemaailmse[18] kui ka Euroopa innovatsiooniindeksi[19] järgi liigume soovitule vastupidises suunas. Oma püüdlustes efektiivse riigivalitsemise poole oleme jõudnud selle vähese eesmärgistatuseni ja liiga kiirete muutusteni. Isegi ametnikud tõdevad, et neilt eeldatakse kiiret seadusloomet,[20] vaadates mööda seaduste sisulistest puudujääkidest, sest neid saab ju jälle muuta ja parandada.[21]

Läbipaistvusegi poole oleme püüelnud. Meie riigiraha kasutamise platvormi on andmete kättesaadavuse ja detailsuse poolest imetletud kogu Euroopas. Valitsuse eelnõude infosüsteem on vägagi avatud, ministeeriumide kodulehtedel on loodud osalusveebid teemakohaste küsimuste esitamiseks, avalikud on Riigikontrolli auditiaruanded (mõne erandiga), ametnike palgad jne. Aga vähe on rahva seas neid, kes nendest võimalustest teavad, ja veel vähem neid, kes nende põhjal soovivad end teemadega kurssi viia või riigiga dialoogi astuda. Usaldus riigiinstitutsioonide vastu pole aja jooksul muutunud või on isegi langenud.[22] Riigikontroll on ikka mures, kuidas riigi tegevusest niimoodi kirjutada, et auditid rahvale huvi pakuksid.

Muret tekitavad skepsise kasv ja poliitikast võõrandumine. Siin liigume Hoodi mõttes fatalistlikus suunas, kus reegleid ja raamistikke on, aga usalduse ja vastutustunde languse kontekstis tahavad inimesed kaasalöömise asemel hoopiski poliitikast eemalduda ja poliitikud teha ainult minimaalselt niipalju, kui vaja võimul püsimiseks. Siit saaks välja aidata sisukam, paremini argumenteeritud ja mõtestatud poliitiline otsustus- ja vastutusprotsess. See võimaldaks näidata, et riik suudab ühiskonna probleemidega tegeleda ja kaasata arutellu eri osalisi, kelle panust ära kasutada.

On selge, et ka Eestis suudaksid edasiminekuvõimalust pakkuda uus valitsetus ja riigikeskne metavalitsetus, mis võimaldaksid eesmärgistatumat ja eri osalistega sisuliselt suhestatud valitsemist. See nõuaks laiahaardelist süsteemset ja strateegilist planeerimist, kindlasti pikaajalisemat kui üks valimistsükkel. Loomulikult on see keeruline ja väljakutsuv ülesanne, aga leidub mitmesuguseid vorme ja tehnikaid, kuidas neid põhimõtteid rakendada,[23] ja teadlikku tegelemist riigi poliitilise suutlikkuse parandamisega tuleks igal juhul eelistada taandumisele ja depolitiseerumisele.

Eestis on teatud samme ka astutud, ent vaja on palju terviklikumat lähenemist. Avaliku teenistuse ümberkujundamise ja haldusreformi uurimisel on ilmnenud näiteid sellest, kuidas riik loob küll üldised, kõigile avatud platvormid, blogid, süsteemid jms, aga puuduliku teavitustöö ja ühepoolse infojagamise tõttu ei leidu kodanike ja organisatsioonide seas ikkagi peaaegu üldse neid, kellega koostööd teha.[24] Ametnikud peavad võimalikke osalisi liiga nõrgaks ja vähe informeerituks, et nende kui sisuliste partneritega arvestada. Veel enam, nad lausa tunnistavad hirmu ebaproduktiivse kaasamise ees, sest seaduseelnõudega on ju alati kiire. Aga see ei ole koht, kus riik saaks jäädagi käsi laiutama.

Valitsemise hindamisel on Eestis olnud väga mõjusal kohal tehnilis-analüütilise tasandi argumentatsioon,[25] mis ongi uusliberaalsele mõtteviisile kõige omasem – detailid on kergemini mõõdetavad, tehnilistele faktidele ja analüüsitulemustele on raske vastu vaielda. Haldusreformi ja avaliku teenistuse pika reformiprotsessi käigus rõhutasid nii avalik meedia kui ka ametnike enda argumendid peamiselt viiteid uuringutele, eelarvele, riigi kulude vähendamisele, tõhususele. Leidus ka kontekstilisi argumente, mis tõid esile vajaduse edasiseks arenguks ja võrdluse välisriikidega.

Tagaplaanile jäi aga süsteemi tasand ehk põhjendus, miks on mingi poliitika ühiskonna seisukohalt otstarbekas, vajalik ning millise probleemi lahendamisele see täpsemalt on suunatud. See, et kohalikule omavalitsusele on vaja rohkem raha ja siis on kõik õnnelikumad, ei ole sisuline põhjendus. Väärtusbaasist, millest poliitilised valikud lähtuvad, räägitakse Eestis väga vähe. Siit paistab üks meie valitsemise arenguvajaduste võtmekohti: vajadus poliitikat süsteemselt põhjendada ja hinnata ka teistel tasanditel peale tehnilis-analüütilise. Just see võimaldaks hinnata mitmete iseenesest kenade tegevuste laiemat vajalikkust ja leida lahendusi küsimustele, mis seni kuidagi arusaamatultki kahe silma vahele jäänud.

Lõpuks ei saa lahendus olla ainuüksi efektiivsuses, läbipaistvuses, aruandluses, mõõtmises. Seda kõike oleme teinud, kuhugi on see meid ka toonud, aga ilmselt enam edasi ei vii. OECD riigivalitsemise raport tõi Eesti puhul probleemidena esile killustatuse, ministeeriumide vähese koostöö oma allasutustega, samuti potentsiaalselt oluliste osapooltega ja reformi sihtgruppidega.[26] Seitse aastat on mööda läinud, aga asjad pole kuigi palju muutunud, nagu on samaks jäänud ka uusliberalismi ja uue avaliku halduse kesksed mõttemallid. Et edasi liikuda, on vaja sellest mugavustsoonist väljuda.

 

[1] G. Tammiste, Avaliku sektori struktuurireformide legitimeerimine. Magistritöö. Tallinna Ülikool, 2016.

[2] C. Hay, Why We Hate Politics. Malden (MA), 2007, lk 130–131.

[3] S. C. Ward, Neoliberalism and the Global Restructuring of Knowledge and Education. New York, 2012, lk 3–4.

[4] C. Hay, Why We Hate Politics, lk 128–129.

[5] C. Crouch, The Strange Non-Death of Neoliberalism. Malden (MA), 2011, lk 2–3.

[6] K. Marx, On the Jewish Question. Rmt-s: The Marx-Engels Reader. Toim. R. C. Tucker. New York, 1972, lk 43.

[7] I. Blühdorn, In Search of Legitimacy: Policy Making in Europe and the Challenge of Complexity. Berliin, 2009, lk 40.

[8] C. Crouch, The Knowledge Corrupters. Malden (MA), 2016, lk 2–3.

[9] W. Davies, The Limits of Neoliberalism. London, 2014, lk 194.

[10] C. Crouch, The Strange Non-Death of Neoliberalism.

[11] W. Davies, The Limits of Neoliberalism, ptk 3.

[12] C. Hay, Why We Hate Politics, lk 120.

[13] Vt ka L. Kalev, Poliitiline kodakondsus järeldemokraatia ületamisel. Acta Politica Estica, 2017, nr 8.

[14] C. Hood, The Art of the State. Culture, Rhetoric and Public Management. Oxford, 1998.

[15] Vt ka E. Vedung, Public Policy and Pro-gram Evaluation. New Jersey, 1997; D. Stone, Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York; London, 2012.

[16] Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods. Toim. F. Fischer jt. Boca Raton (FL), 2007, lk 234.

[17] Vt ka S. Bell, A. Hindmoor, Rethinking Governance: The Centrality of the State in Modern Society. Cambridge, 2009.

[18] Maailma Intellektuaalomandi Organisatsiooni (World Intellectual Property Organization) koostatud ülemaailmse innovatsiooni pingereas on Eesti langenud 23. kohalt (2015) 25. kohale (2017).

[19] Euroopa Innovatsiooniindeksi (European Innovation Scoreboard) alusel oleme tugevate innovaatorite asemel keskmiste seas ja jääme alla Euroopa keskmisele.

[20] Urmas Reinsalu 2015. aasta ettekandest õiguspoliitika arengusuundade kohta ilmnes seadusemuudatuste äärmuslikult kiire tempo selgesti: 2014. aasta alguses kehtinud 386 seadusest muudeti kolme istungjärgu jooksul vähemalt korra juba 320 seadust. http://bit.ly/2FrCTYG.

[21] G. Tammiste, Avaliku sektori struktuurire-formide legitimeerimine, lk 47.

[22] Turu-uuringute AS-i longituuduuring näitab, et kõigi riigiinstitutsioonide võrdluses on rahva usaldus kõige väiksem riigikogu, valitsuse, presidendi ja peaministri suhtes. Pikaajalise suundumuse piires esineb kõikumisi, näiteks viimasel aastal usaldus suurenes.

[23] J. Torfing jt, Interactive Governance: Advancing the Paradigm. Oxford, 2012.

[24] G. Tammiste, Avaliku sektori struktuurireformide legitimeerimine.

[25] Sealsamas, lk 70–73.

[26] Estonia: Towards a Single Government Approach. OECD Public Governance Reviews. Pariis, 2011.

Leia veel huvitavat lugemist

TeaterMuusikaKino
Täheke
Õpetajate leht
Sirp
Muusika
Kunstel
Akadeemia
Keel ja kirjandus
LR
Looming
Hea laps
Värske Rõhk
Müürileht

Külgpaneeli navigatsioon