Esindusdemokraatia 21. sajandil – hääbumine või teisenemine?

TÕNIS SAARTS

Näib, et kodanikud on esindusdemokraatiast tüdinud. Samas aga soovivad nad järjest jõulisemalt sekkuda poliitikasse ja selles osaleda. Esindusdemokraatia järgsel ajastul muutub poliitika järjest värvikamaks, segasemaks ja pilkupüüdvamaks. Demokraatia pole kindlasti hääbumas, vaid vägagi elus. Pigem me näeme demokraatia ja poliitika taassündi, kuigi hoopis uuel ja harjumatul kujul. – Simon Tormey[1]

Me näeme poliitilise protsessi (politics) ja poliitikate sisu (policy) jätkuvat eraldumist ja lahkukasvamist – sellel aga on tänapäeva demokraatia kvaliteedile fundamentaalsed tagajärjed. – Yannis Papadopoulos[2]

Erakonnad pole tänapäeva demokraatiates enam võimul, nad on lihtsalt võimu juures. – Peter Mair, loeng Kesk-Euroopa Ülikoolis 2. mail 2011

Demokraatia kriis ja teisenemine on poliitikateadustes palju kõneainet pakkuv teema. Midagi on toimumas ja muutumas ning 21. sajandi demokraatia hakkab kindlasti teistmoodi välja nägema kui 20. sajandil. Prognoose on palju: alates demokraatia surmast, lõpetades postdemokraatliku ajastuga.[3] Mõned kuulutavad esindusdemokraatia juba iganenuks ning näevad helgemat tulevikku kas arutlevates (deliberatiivsetes) või internetil põhinevates demokraatiamudelites.[4] Ettevaatlikumad poliitikateadlased esindusdemokraatiat ja selle tavapäraseid institutsioone (erakonnad, parlamendid, valitsuskoalitsioonid jne) veel maha kandma ei rutta. Pigem mõtiskletakse praeguse kriisi ja muutuste sügavamate põhjuste ja allhoovuste üle ning uuritakse, kuidas saaks esindusdemokraatia kohaneda täiesti uute välis- ja sisepingetega. Küsimus esindusdemokraatia teisenemisest on paljuski küsimus erakondadest ning nende rollist 21. sajandil. Pole kahtlust, et käesoleva sajandi erakonnademokraatia hakkab välja nägema mitmes suhtes teistsugune kui 20. sajandi klassidel põhinev massiparteide mudel.

Käesolev artikkel lähtub eeldusest, et käimas on teisenemisprotsess, mis aga ei vii vanade institutsioonide ja toimimisviiside lõpliku hülgamiseni. Arutledes demokraatia kriisi ja teisenemise üle, toetun ma Yannis Papadopoulose ja Simon Tormey algul viidatud raamatutele, mis sünteesivad eri autorite argumente ning arendavad välja oma originaalse lähenemisnurga. Autorid täiendavad üksteist, sest kui Papadopoulost huvitab ennekõike valitsemine (governance) ja poliitikate sisu (policy), siis Tormey võtab vaatluse alla rohkem kodanike, osaluse ja võimuvõitluse poliitilise protsessi (politics). Kui Papadopoulos kahtleb, kas uued arutleva või osalusdemokraatia vormid võiksid tänase esindusdemokraatia mudelisse midagi väärtuslikku lisada, siis Tormey on optimistlikum.

Esindusdemokraatia kujunemine ja nüüdisseis

Esindusdemokraatias valivad kodanikud esinduskogudesse oma esindajad, kes vastavalt rahvalt saadud mandaadile nende eest otsuseid teevad. Otsustuskogud ja nende võimupiirid võivad olla väga erinevad. Esinduskogud toimivad mitmel tasandil – kohalikul, regiooni-, riigi-, vahel ka riigiülesel tasandil – ning nende võimupiirid sõltuvad sellest, kas tegu on presidentaalse või parlamentaarse süsteemiga, liberaalse demokraatiaga või mõne pooldemokraatliku hübriidrežiimiga.

Poliitilise esindamise kontseptsioonidest on kõige põhilisemad „saadiku“ (delegate) ja „usaldusisiku“ (trustee) mudel.[5] Esimesel juhul saadab valijaskond oma esindaja parlamenti, sõlmides viimasega otsekui lepingu, mille kohaselt peaks saadik seisma antud valijarühma õiguste ja vajaduste eest ning maksimaalselt oma lubadustest kinni pidama. „Usaldusisiku“ mudeli järgi eeldab valija, et poliitik arvestab küll teatavate maailmavaateliste põhimõtetega ja valijaskonnalt saadud üldiste suunistega, kuid talle antakse siiski laiem otsustusvabadus, lubades tal teatud piirides valijate tahtega ka vastuollu minna, kui ühiskonna pikaajalisemad strateegilised eesmärgid ja üldine hüvang seda nõuavad. Tänapäeva poliitikateooria kaldub soosima usaldusisiku kontseptsiooni, leides, et esindamine ei saa toimida kui kitsas lepinguline suhe, kus valija annab oma hääle ja saab vastu mingi kindla teenuse või hüve. Esindaja peaks oma otsustes seisma laiema avaliku huvi eest, mitte esindama kitsalt üht valijarühma või valimisringkonda.[6]

Et esindusdemokraatia saaks efektiivselt toimida, on vaja, et poliitsüsteemis kehtiksid nii vastamise (responsiveness) kui ka vastutuse (accountability) printsiip. Vastamine tähendab seda, et valitud võimuesindajad arvestavad ühiskonna huvide ja ootustega – nad ei saa neid täielikult eirata ja nendega püsivalt vastuollu minna. Vastutus tähendab, et võimuesindajatel on aruandekohustus kodanike ees ja nad peavad oma otsuseid selgitama ning õigustama. Kodanikud tasuvad neile hiljem neid kas tagasi valides või valimata jättes.[7]

Esimesed esinduskogud tekkisid Euroopas kõrgkeskajal, esindades kas mingeid territooriume või seisusi. Parlamentide peamiseks ülesandeks oli tegeleda maksudega – kinnitada või tagasi lükata monarhi poolt alamatele peale pandud maksukohustusi – ning vajaduse korral ka kuningale nõu anda.[8] Esialgne arusaam oli, et monarh koos parlamendiga esindabki rahvast, kusjuures jäme ots oli monarhi käes. Arusaam, et võimulolijad on kodanike ees vastutavad, peaksid arvestama üldise tahtega ega tohiks kodanike õigusi rikkuda ja võimu kuritarvitada, sünnib alles valgustusajal. Tööstuslik pööre ja ühiskondade moderniseerumine viib 19. sajandil nüüdisaja esindusdemokraatia ühe olulisema institutsiooni tekkimiseni, milleks on erakonnad. Moodsates tööstusühiskondades valitsevat huvide kirevust arvestades sai pikkamööda selgeks, et puhtalt isikul põhineva esindamise mudel ei tööta ning esindusdemokraatia peaks toimima järgmiselt: sarnase sotsiaalse tausta ja huvidega inimesed koonduvad, loovad oma erakonna (või poliitilise liikumise), töötavad välja selgepiirilise maailmavaatelise programmi, loodud erakond kandideerib valimistel ning valituks osutudes suundub valitsusse oma programmi ellu viima. Ei tasu siiski arvata, et see meile nii enesestmõistetav valem oleks väga kiiresti omaks võetud. Piero Ignazi[9] näitab oma hiljutises raamatus, kui kahtlevad olid filosoofid ja poliitikateoreetikud erakondade vajalikkuse ja legitiimsuse suhtes. Arusaamisele, et erakonnad on pluralistliku liberaalse demokraatia lahutamatuks komponendiks ning peamiseks sillaks võimulolijate ja kodanike vahel, jõuti alles 20. sajandi alguseks. Lõplik konsensus saabus alles pärast Teist maailmasõda.[10] John Keane aga kirjutab oma demokraatia ajaloost pajatavas magnum opus’es[11] tulistest poliitlahingutest, mida peeti valimisõiguse laiendamise eest ja mis kestsid samuti 1940. aastateni välja.

Tormey võtab esindusdemokraatia eduka funktsioneerimise eeltingimused kenasti kokku: (1) esindusdemokraatia on mõeldud toimima rahvusriikide tasandil, millel on selgelt piiritletud territoorium, mida valitsetakse ühest tsentraalsest võimukeskusest; (2) ühiskonnas leidub selgepiiriliste identiteetide ja huvidega gruppe, kes koonduvad erakondadesse, defineerivad oma maailmavaate ja valivad oma esindajaid; (3) nimetatud ühiskonnagrupid ja kodanikud ise ei saaks oma huvide väljendamisega iseseisvalt hakkama – neil puuduvad piisavad teadmised, oskused ja kommunikatsioonikanalid, et oma häält vahetult valitsejateni viia, mistõttu peab neid esindama keegi teine. 21. sajandi arengud on kõik need aluseeldused kahtluse alla seadnud ning siit kasvabki välja esindusdemokraatia tänane kriis ja teisenemisvajadus.

Esindusdemokraatia olukorda iseloomustavad neli olulist näitajat, mis on praegu paraku kõik languses: valimisaktiivsus, usaldus poliitiliste institutsioonide vastu, erakondadesse kuulumine ja huvi poliitika vastu.[12] Valimisaktiivsus on Euroopa demokraatiates viimase poole sajandi jooksul langenud keskeltläbi 10%.[13] Erakondadesse kuulus 1960. aastatel Euroopas umbes 15% valijaskonnast, nüüd on see näitaja 5% ligi.[14] Peaaegu kõikides demokraatiates me näeme ka, et usaldus parlamendi, täitevvõimu ja meedia vastu on langenud ning kodanikud pole rahul sellega, kuidas demokraatia riigis toimib.[15] Hea uudis on siiski see, et toetus demokraatiale kui valitsemisviisile on kasvanud, mis lubab rääkida demokraatia allakäigu asemel pigem „demokraatia defitsiidist“ ja „kriitiliste kodanike“ esiletõusust.[16] Samamoodi kurdetakse kõikjal, et kodanikud on kaotamas huvi poliitika vastu – see tundub igav, pahatihti ärritav ja ebameeldiv ning tavakodanik soovib end sellest distantseerida. „Poliitik“ on muutunud sõimusõnaks või heal juhul usaldatakse teda sama palju kui tüütut müügimeest, kes tarbijale kaupa pähe määrib.[17]

Esindamatuks muutunud ühiskond

Klassikaline tööstusühiskond oma selgepiiriliste sotsiaalsete klasside ja rühmadega, kellest igaühel olid omad väljakujunenud ja selgepiirilised identiteedid, on asendunud killustunuma ja kirjuma kooslusega, kus erinevad identiteedid kiiresti paljunevad ning omavahel segunevad. Lisaks sellele võtab ühiskonnas maad individualiseerumisprotsess, mis tähendab, et igaüks võitleb iseenda või oma lähigrupi õiguste ja eluvõimaluste eest ning nõuab tunnustust oma erilisele identiteedile ja elustiilile.[18] Sellises ühiskonnas on poliitikutel järjest keerulisem kedagi esindada: pole enam selgepiirilisi sotsiaalseid rühmi, kes sooviksid, et keegi neid esindaks. Eneseteadlikud kodanikud võtavad pigem ohjad enda kätte ning asuvad, olgu sotsiaalsete liikumiste, protestiaktsioonide või huvigruppide kaudu, poliitikat vahetult mõjutama. Nagu märgivad väärtuste uurijad Ronald Inglehart ja Christian Welzel, on arenenud demokraatiates ellujäämisväärtused asendumas eneseväljenduslike väärtustega.[19] Viimaste puhul eeldavad kodanikud suuremat kaasatust ja laiemaid osalusvõimalusi poliitikas, suuremaid õigusi ja vabadusi vähemusgruppidele, ning kuna inimesed on järjest haritumad ja teadlikumad, on nad ka järjest skeptilisemad kõikvõimalike autoriteetide ja poliitilise eestkoste suhtes. Nagu Tormey neid suundumusi kokku võttes tabavalt märgib: „Me oleme muutunud esindamatuks.“

Varasemate identiteetide killustumine ja ühiskonna individualiseerumine puudutab eriti tugevalt erakondi ning nende võimalusi valijaid mobiliseerida. Varasem erakonnademokraatia oli rajatud põhimõttele, et ühiskond koosneb erinevatest klassidest ja erakonnad ehitavad oma toetusbaasi ning ideoloogiad üles nende huvide kaitsmisele ja edendamisele. Klassilõhe või klassikonflikt ning maailmavaateline vastandumine vasak-parem skaalal oli erakonnakonkurentsi tuumaks läbi terve 20. sajandi. Nüüdseks on olukord põhjalikult muutunud. Esiteks on kadumas traditsiooniline töölisklass ning valdava enamiku ühiskonnast võiks liigitada „uue keskklassi“ alla, mis on aga nii amorfne, et tal puudub niihästi oma kindel klassiidentiteet kui ka ühene poliitiline maailmavaade. Teiseks, klassil (või ka religioonil) põhinev hääletamine on üle Euroopa vähenemas ning sotsiaalse tausta asemel juhivad inimeste hääletuskäitumist järjest enam lühiajalised või konjunktuursed kaalutlused (valimiskampaaniad, üksikteemad, isiklikud sümpaatiat jne).[20] Niisiis, kui erakonnad ei suuda enam korralikult täita oma olulisimat rolli – esindada ühiskonnagruppe ja siduda neid poliitilise süsteemiga –, siis milleks on meile parteisid ja esindusdemokraatiat 21. sajandil üldse tarvis?

Kuigi Tormey jutt „esindamatusest“ kõlab usutavalt, paistab pilt lähemal vaatlusel vähem dramaatiline. Tõsi, ühiskond on muutunud kirjumaks, kollektiivsed identiteedid hapramaks, kuid see ei tähenda, et tänapäeva ühiskondades valitseks identiteetide segapundar, mis oleks muutunud poliitikutele täiesti hallatamatuks. Esiteks, kuigi klassiidentiteet ja klassilõhe on nõrgenenud, on samal ajal tugevnenud teised, ürgsema taustaga identiteedid, nagu rahvuslik, rassiline ja religioosne. Just viimaste võimendamise ja nende ümber uute narratiivide loomisega tegelevadki populistlikud paremäärmuslikud erakonnad. Identiteedipoliitika ja soov selle kaudu oma häält ka esindusdemokraatias paremini kuuldavale tuua on aktuaalsem kui kunagi varem. Võtkem näiteks vasakliberaalselt tiivalt naiste esindatuse poliitika – selle üle me diskuteerime täna kindlasti elavamalt kui aastakümneid tagasi. Vaadakem, mis toimub rahvuslusega: viimasel kümnendil jõudu kogunud Šoti ja Kataloonia iseseisvusliikumised näitasid, et rahvast mobiliseerivad karismaatilised erakonnaliidrid ja identiteedil põhinev hääletamine on elujõulisemad ja tähtsamad kui veel alles hiljuti. Lõppude lõpuks on ka Donald Trumpi valimine USA presidendiks suuresti kolledžihariduseta valgete soov oma häält paremini kuuldavaks teha ja sedagi esindusdemokraatia kaudu. Norrise ja Ingleharti järgi on toetus paremradikaalsetele populistlikele erakondadele sel sajandil tõusnud ligi kaks korda, ulatudes juba 12%-ni.[21]

Niisiis on klassipoliitika asendumas identiteedipoliitikaga ning klassilõhe konfliktiga avatud rahvusluse ja suletud rahvusluse vahel, kus ühel pool on liberaalsemaid väärtusi kandvad ja globaalset avatust tervitavad kodanikud ning teisel pool konservatiivseid väärtusi pooldavad ja globaalset avatust pelgavad.[22] Erakondi, kes uusi identiteedigruppe ja lõhesid esindada soovivad, tekib pigem juurde ning soov esindatuse järele ei näita hääbumise märke ega suubu vaid spontaansetesse tänavameeleavaldustesse ja korratusse poliitilisse aktivismi internetis, millel pole esindusdemokraatiaga midagi tegemist.

Jah, paljud kodanikud on kaotamas usku erakondadesse ja sellesse, et keegi neid esindaks. Nad liituvad pigem sotsiaalsete liikumistega ja osalevad poliitikas otse, demonstratsioonide, petitsioonide jm vahenditega. Paradoksaalsel kombel on erakonnademokraatias pettunud pigem haritum, aktiivsem ja noorem osa ühiskonnast – ehk needsamad eneseväljenduslike väärtuste kandjad. Nemad otsivadki alternatiivseid osalusdemokraatia kanaleid, millega oma häält poliitikas kuuldavaks teha. Vähem haritud, vähem jõukas ja konservatiivseid väärtusi kandev valijaskond pole küll tänaste peavooluparteidega rahul, kuid on leidnud endale uue alternatiivi – paremäärmuslikud populistlikud erakonnad. Populistidele ja paremäärmuslastele antud häälte plahvatuslik kasv näitab, et suur osa ühiskonnast tahab endiselt enese esindamist ning esindamist väga traditsioonilisel viisil, läbi hierarhiliste, liidrikesksete parteide, mille kõiketeadvad juhid neile lihtsate sõnadega tõde kuulutaksid, olgu tviitides või teleekraanilt. Niisiis, esindatuse ja erakondlike autoriteetide eitamine käib käsikäes kasvava januga esindatuse ning lihtsaid lahendusi ja sõnumeid pakkuva poliitilise eestkoste järele. On vara öelda, kumb trend peale jääb.

Uue kommunikatsioonitehnoloogia kahe teraga mõõk

Teine oluline tegur, mis mõjutab esindusdemokraatia tervist, on muutuv kommunikatsioonitehnoloogia, eeskätt internet. Internet mõjutab seda, kui kiiresti ja efektiivselt saavad kodanikud organiseeruda ja avaldada oma poliitilist meelsust. Kaob vajadus üles ehitada hierarhilisi organisatsioone, kus inimesed peaksid füüsiliselt kohale tulema, valima oma esindajad ning saaksid alles seejärel reaalselt poliitikas osaleda. Tänapäeval aitab sellest, kui kodanik liitub mõne poliitilist meelsust väljendava Facebooki-grupiga ja suundub saadud ergutuse toel koos teistega spontaansele meeleavaldusele. Erakondi oma kohmakate ja vertikaalselt ülesehitatud organisatsioonidega pole kodanikke esindama enam tarvis – kodanikud organiseeruvad ise, spontaanselt. Sotsiaalmeedia jõudu poliitilisel mobiliseerimisel me nägime Araabia kevade (2011), Hispaania Indignadose-liikumise (2011), Occupy Wall Streeti (2011) jne puhul. Erakondadel ja esindusdemokraatial polnud nende ettevõtmistega mingit seost. Kuid need liikumised ja aktsioonid jäid olemuselt üsna erandlikuks. Nad sündisid sügavas kriisisituatsioonis, kus tavakodanikele tundus, et poliitiline eliit neid lihtsalt ignoreerib ning mingeid mõistlikke lahendusi välja pakkuda ei suuda. Occupy Wall Street ja Indignados pole igapäevased poliitikategemise viisid, vaid isegi 21. sajandi kontekstis midagi erakorralist ja meeleheitlikku.

Mõlemad liikumised lõppesid sellega, et väljakutele kogunenud hulgad saatsid avalikkusele ja poliitikutele tugeva rahulolematuse signaali, kuid ei suutnud formuleerida mingit jätkusuutlikku programmi, mida saanuks hiljem konstruktiivseks reformipoliitikaks ümber töötada. Occupy Wall Streeti protest lihtsalt hääbus ning Indignadose liikumine päädis uue vasakpopulistliku erakonna Podemos asutamisega, mis tähendab, et jõuti ringiga esindusdemokraatia ja parteide juurde tagasi.[23] Tõsi, mitmed nn liikumisparteid, mis on Lõuna-Euroopa kasinuspoliitika-vastastest protestiliikumistest välja kasvanud (Podemos Hispaanias, Syriza Kreekas ja Viie Tähe Liikumine Itaalias), on silma paistnud organisatoorsete uuendustega, üritades üles ehitada tasapinnalisi, mittehierarhilisi ja kodanikke kaasavamaid organisatsioone, kus on ka suur osa internetidemokraatial.[24] Kuid Syriza juhtum näitab ilmekalt, et kui saadakse võimule ja hakatakse reaalse poliitikakujundamisega tegelema, siis ollakse sunnitud laialdasemast sisedemokraatiast loobuma ning otsustusprotsessid muutuvad taas hierarhilisemaks ja ratsionaliseeritumaks.

Ükskõik kui ahvatlev ka ei tunduks väljavaade, et rahvas hakkab poliitikat tegema otse, kas spontaanselt linnaväljakutele kogunedes või poliitiliste liikumiste veebilehtedel eri platvormide poolt hääletades, on tegelikkus selline, et poliitikat kujundada ja tegelikke reforme kavandada ei saa rahvaveetšede vormis, toimugu need küberruumis või reaalajas. Hoolimata sellest, et erakondade liikmeskond on kõikjal vanades demokraatiates vähenenud, on paljudes uutes demokraatiates (eriti Ida-Euroopas) asunud erakonnad üles ehitama traditsioonilisi parteiorganisatsioone ega ole sugugi muutunud moekateks küberparteideks või ülikaasavateks liikumisparteideks.[25] Erakonnaorganisatsiooni vanas ja äraproovitud mudelis näib olevat midagi asendamatut. Minu meelest on selleks ennustatavus ning võimalus teha otsuseid reeglipäraselt ja ratsionaalselt kaalutledes, mitte lähtudes nendest, kes juhtuvad internetis või linnaväljakul kõige häälekamad olema. Seni kui uued tehnoloogiad ja internetidemokraatia sellist ratsionaalset võtit poliitikakujunduse sisendile ei paku, ei tasu erakondi ja esindusdemokraatiat veel surnuks kuulutada.

Kõikvõimalikud eksperimendid ülidemokraatlike ja mittehierarhiliste virtuaal- ja liikumisparteidega ongi jäänud pigem erakonnapoliitika äärealadele ning enamik parteisid jätkab üsna vanades ja äraproovitud organisatsioonilistes rööbastes.[26] Vana esindusdemokraatia mudel koos traditsiooniliste peavooluparteidega näib olevat ka üldisemas plaanis üllatavalt elujõuline, sest hoolimata uute populistlike erakondade esiletõusust hääletab 70–80% Euroopa valijatest ikka veel „vanade“ parteide poolt.[27]

Muutused kommunikatsioonitehnoloogias ei tähenda demokraatiale ainult head, vaid on nagu kahe teraga mõõk, mis ühelt poolt laiendab osalusvõimalusi ja muudab mänguvälja kõigile võrdsemaks, kuid teisalt ähvardab maha niita demokraatia kui sellise. Sündinud on täiesti uus nn hübriidmeedia süsteem, mis ühendab vana meedia (press, raadio, televisioon) veebimeedia ja sotsiaalmeediaga.[28] Hübriidmeedia teke on viinud avaliku sfääri ohtliku killustumiseni. Pealekauba kaob meediaettevõtetel igasugune vastutus ratsionaalse ühiskondliku debati edendamise eest ning minetatakse oma varasem „demokraatia valvekoera“ funktsioon.[29] „Tõejärgsus“, „internetihõimud“ ja „sotsiaalmeedia kõlakambrid“ on täiesti uued nähtused, mis mõjutavad ka demokraatia toimimist – ja paraku väga destruktiivselt. Sellest, kas 21. sajandi hübriidmeedia omandab demokraatiat edendava, ühiskondlikku polariseerumist vähendava ja ratsionaalset arutelu soodustava funktsiooni või taotleb üksnes kasumit ja korporatiivse võimu suurendamist, ei sõltu mitte ainult esindusdemokraatia, vaid ükskõik millise demokraatia tulevik.[30]

Mitmetasandilise valitsemise väljakutse

Kolmas oluline muutus on seotud rahvusvahelise süsteemi arengutega, nagu globaliseerumine, riikideülene poliitikategemine, euroopastumine ja mitmetasandiline valitsemine. Nagu eespool mainitud, siis esindusdemokraatia mudel sündis ja on seni funktsioneerinud ainult rahvusriikide tasandil, kuid tänases järjest üleilmastuvas maailmas on enamik probleeme ja valdkonnapoliitikaid (keskkond, kliima, migratsioon, rahvusvaheline kuritegevus ja narkokaubandus, toidujulgeolek jne) ületanud riigipiirid ning nendega saab tegeleda vaid riikidevahelises koostöös. Lisaks sellele dikteerib globaalne majandus seda, milliseid maksu-, majandus- ja sotsiaalpoliitikaid saavad riigid rakendada, ning erakondade ja poliitikute käed on neis sfäärides järjest enam seotud. Majandus- ja maksupoliitilisi otsuseid tehes peavad valitsused mõtlema sellele, kuidas need mõjutavad riigi konkurentsivõimet maailmamajanduses ning kas need meelitavad või peletavad investeeringuid. Euroopas on poliitikakujundamise kese nihkunud mitmes sfääris Euroopa Liidu institutsioonide kätte, mis ei tähenda, et rahvusriikidel üldse mõju poleks, kuid valijaskond saab neis asjades järjest vähem oma sõna vahetult kaasa öelda. Ühesõnaga otsustamine käib väga mitmel tasandil (nn mitmetasandilise valitsetuse fenomen) ja riigiülesel (EL-i või globaalsel) tasandil pole poliitikakujundajatel sageli rahva otsest mandaati.[31]

Siit siis paljude esindusdemokraatia kriitikute veendumus, et kui rahvusriigi tasandil on poliitikute käed olulistes valdkondades seotud ning tegelik otsustamine käib riigiülestes institutsioonides, siis tuleks hakata edendama globaalset demokraatiat ja muutma seesmiselt demokraatlikumaks ka Euroopa Liitu.[32] Paljud esindusdemokraatia klassikalistele mudelitele ülesehitatud lahendused (näiteks Maailmaparlament, otsevalitud Euroopa Nõukogu jne) tunduvad kahtlased, sest ähvardavad majanduslikult niigi jõukad ja rahvarikkad riigid muuta veelgi mõjukamaks. Seetõttu on propageeritud osalusdemokraatlikumaid lahendusi, mis peaksid andma rohkem osalusvõimalusi ja sõnaõigust kodanikuühiskonnale ja ülemaailmsetele sotsiaalsetele liikumistele.[33] Teisisõnu, globaalsele kodanikuühiskonnale suurema võimu andmisega tuleks demokratiseerida riigiülene tasand ning luua sinna areenid, kus kodanikuühendused saaksid olulistes otsustes kaasa rääkida, nii et nende häält ka kuulda võetaks.

Pole kahtlust, et riigiülese ja globaalse otsustustasandi demokratiseerimisest saab 21. sajandi poliitika üks peamisi väljakutseid. Ometi ei tea praegu veel keegi, kuidas seda teha nii, et enamik maailma (või Euroopa) kodanikest tunneks end võitjate poolel ning arvaks, et nende kaasarääkimisvõimalused ka reaalselt suurenevad. Papadopoulos hoiatab, et me ei tohiks globaalse kodanikuühiskonna efektiivsemas kaasamises näha võlumõõka, mis globaalse demokraatia Gordioni sõlme hoobilt läbi raiuks. Probleem seisneb selles, et enamik globaalseid liikumisi ja ka mõjukaid kodanikuühendusi Euroopa tasandil esindavad tegelikult üsna väikest elanikkonna segmenti. Tegemist on võrdlemisi väheste aktivistide ümber koondunud ühendustega, kus otsuseid teeb tihtilugu kitsas ringkond, kellel pole sageli otsest mandaati oma organisatsiooni liikmeteltki, rääkimata veel laiemast üldsusest. Tavakodaniku võimu suurendamisele pretendeeriva globaalse kodanikuühiskonna ja osalusdemokraatia fassaadi tagant paistavad välja eliididemokraatia kõrvad, ja eriti just suurte ja jõukate tööstusriikide eliitide kõrvad, kes ainsana suudavad nüüdisajal võimekaid ja professionaalseid üleilmseid kodanikuühendusi tekitada.

Rahvusvahelise poliitika demokratiseerimiseks ei paku praegu head retsepti ei esindusdemokraatia- ega osalusdemokraatiakesksed mudelid, kuid lahendused tuleb leida, sest teisiti pole üleilmastuvas maailmas võimalik edasi toimetada.

Võimupoliitika (politics) ja sisupoliitika (policy) lahkukasvamine

Olemegi jõudnud poliitika ühiskondliku sisendi juurest poliitikategemise protsessi enese juurde.

Papadopoulose jaoks on tänase esindusdemokraatia põhiprobleemiks see, kuidas poliitiline võimuvõitlus ja sisuline poliitikakujundus on teineteisest lahku kasvanud (decoupling of politics and policy). See tähendab, et kodanikele nähtav poliitikaväli (politics), kus toimuvad erakondadevaheline mõõduvõtmine, valimiskampaaniad, ühiskondlikud debatid ja poliitilised aktsioonid, ei haaku enam nende areenidega, kus leiab aset inimeste elu reaalselt mõjutavate otsuste tegemine ja reformikavade väljatöötamine (policy).

Meedia jaoks on sisulised valdkonnapoliitikad ja strateegiad igavad, tehnilised ja raskesti arusaadavad. Nendesse süüvimine nõuab heal tasemel uurivat ajakirjandust ning valdkonnateadlikke ajakirjanikke. Tänane hübriidmeediasüsteem pole siin kindlasti ülesande kõrgusel ning praeguste tendentside jätkumise korral investeeritakse analüütilisse ja uurivasse ajakirjandusse tulevikus ilmselt veelgi vähem. Selle tagajärjel nihkub tegelike poliitikate kujundamine avalikkuse huviorbiidist välja ning muutub järjest enam mittevalitud institutsioonide ja toimijate pärusmaaks. Seal domineerivad eksperdid, ministeeriumiametnikud, kitsa fookusega huvirühmad (näiteks ärilised huvigrupid) ja kodanikuühendused, keskpangad (rahanduspoliitikas), konstitutsioonikohtud (nende võim on viimastel kümnenditel eriti kasvanud), Euroopa Liidu ametnikud ja institutsioonid. Mitte ühelgi nimetatutest pole otsest rahva mandaati, mitte ükski neist pole avalikkuse ees otseselt aruandekohuslane, nii et neid saaks järgmistel valimistel karistada ametist mahavalimisega. Brexiti ajal kõlanud hüüatus „Meil on kõrini kõikvõimalikest ekspertidest“ võib muigama panna, kuid sellega viidatigi kirjeldatud probleemile. Poliitikate kujundamine ja valdkonnapoliitikad ise on muutunud nii keeruliseks ja mitmetahuliseks, et meedia ja tavakodanikud ei hammusta neist enam läbi. Seetõttu on populistidel lihtne hullutada valijaid vandenõuteooriatega ja kuulutada, et meie muudame poliitika taas „lihtsaks ja arusaadavaks“ ning „toome otsustamise rahva kätte tagasi“.

Erinevalt Tormeyst puudub Papadopoulosel suurem usk osalusdemokraatia võimaluste laiendamisse ja arutleva demokraatia eksperimentidesse (näiteks kodanikefoorumid, arutelupäevad, e-demokraatia, kaasav eelarvestamine jne). Papadopoulose meelest annab poliitikasse kõige legitiimsema sisendi ikkagi esindusdemokraatia vana põhimõtte „üks kodanik – üks hääl“ järgimine. Sotsiaalsete liikumiste ja kodanikuühiskonna kaasamisele rajatud demokraatiavormid tõmbavad kaasa vaid piiratud arvu võimekaid, aktiivseid, haritud keskklassiaktiviste, kes ei esinda kaugeltki tervet ühiskonda. Vaesem elanikkond ja vähem organiseerunud vähemusgrupid jäävad arutleva demokraatia moekatest ettevõtmistest ja kodanikuühiskonna kaasamisaktsioonidest harilikult kõrvale. Teisisõnu, osalusdemokraatia lisab võimu neile, kes on niigi nähtaval ja toimekad, ning jätab ühiskonna äärealadele lükatud veel enam varju. Papadopoulos näib toetavat Ameerika sotsioloogi Elmer Schattschneideri juba 1960. aastatel tehtud geniaalset tähelepanekut: „Pluralistliku demokraatia taevas laulab inglikoor alati kõrgkeskklassi aktsendiga.“[34]

Seetõttu polegi Papadopoulosel head retsepti tänase esindusdemokraatia kitsaskohtade edukaks ületamiseks. Küll aga on ta täiesti teadlik sellest, et kui probleeme hakatakse ravima sellega, et süvendatakse juba niigi tugeva vasakliberaalse keskklassi osalusvõimalusi (tehes seda arutleva või osalusdemokraatia trendikate loosungite all), järgneb sellele veelgi tugevam populistlik vastureaktsioon kõrvalejäänud enamuse poolt.

21. sajandi esindusdemokraatia ja tema neli sisepinget

Milline võiks siis 21. sajandi esindusdemokraatia välja näha? Piltlikult öeldes hakkab ta ilmselt meenutama imelikku olendit, kes hüppab edasi ühel suurel jalal, mille moodustavad valimised, enamusdemokraatlik otsustamine, põhimõte „üks kodanik = üks hääl“ ning erakonnad. Ometi peab ta legitiimsuse säilitamiseks kasutama veel teisi abijalgu, olgu siis osalusdemokraatiat (sotsiaalseid liikumisi ja kodanikuühiskonna kaasamist), arutleva demokraatia eksperimente (e-demokraatia, kaasav eelarvestamine jne), otsedemokraatiat (referendumid) jne. Olen nõus Donatella della Portaga, kelle meelest ainus viis, „kuidas demokraatiat päästa“, on täiendada klassikalise esindusdemokraatia valimistekeskset mudelit elementidega teistest demokraatiakontseptsioonidest.[35] Teisalt jääksin ma sellise lahenduse osas ka ettevaatlikuks, sest halvemal juhul muudaks see mõjukad veelgi mõjukamaks ja tooks lõpuks kaasa veel hullema populistliku tagasilöögi.

Eelnevast analüüsist koorus välja neli põhilist pingetelge, mis kujundavad selle sajandi esindusdemokraatia näo. Need on: (1) identiteedikogukondade huvid vs üldine hüvang, (2) rahvusriigi-tasandi huvid vs riigiülesed huvid, (3) demokraatiat edendav vastutustundlik meedia vs vastutustundetu polariseeriv meedia, (4) võimupoliitika (politics) ja sisupoliitikate (policy) eraldumine vs nende uuesti kokkukasvamine. Need neli dilemmat ei ole niipea lahendatavad – nendega tuleb lihtsalt õppida koos elama ja neid meisterlikult haldama. Kui sellega hakkama ei saada, siis ei kujune 21. sajand enam demokraatia, vaid millegi muu sajandiks.

Kui täpsemaks minna, siis 21. sajandi esindusdemokraatiat hakkab tõenäoliselt iseloomustama kaheksa peamist tunnust.[36]

(1) Madal usaldus poliitiliste institutsioonide vastu. Ühiskonnas, kus järk-järgult saavutavad ülekaalu eneseväljenduslikud väärtused ning paljud nakatuvad „kriitiliste kodanike“ sündroomi, pole lihtne säilitada austust ja pimedat usaldust autoriteetide ning poliitiliste institutsioonide vastu. Peaasi, et usalduse defitsiit ei läheks üle teatava piiri, kus ta hakkab demokraatia kui valitsemisvormi legitiimsust kahjustama.

(2) Mitmetasandiline valitsemine. Kodanike igapäevaelu mõjutavaid otsuseid ei tehta ainult rahvusriigi tasandil, vaid ka Euroopa ja maailma tasandil, mistõttu riikideülese demokraatia toimiva mudeli loomisest saab üks 21. sajandi keskseid väljakutseid. Iseenesest ei lahenda see aga igikestvat pinget rahvusriiklike ja riigi-üleste huvide vahel, mis säilib ja muutub 21. sajandi poliitikas eriti akuutseks.

(3) Erakonnad pole enam ainsad ja põhilised toimijad, vaid ühed paljude seast. Erakondade kõrval tegelevad poliitikaga ja otsustamisega ka EL-i institutsioonid, globaalsed toimijad, eksperdid, keskpangad, kohtud, mitmesugused huvigrupid, kodanikuühendused, sotsiaalsed liikumised, kohalikud kogukonnad jne. Siit ka jätkuv ja lahendamatu pinge võimupoliitika protsessi ja poliitikate sisu vahel, sest peale erakondade puudub teistel toimijatel otsuste tegemiseks vajalik valijamandaat.

(4) Järjest kirjumate ja vastandlikumate identiteetidega ühiskond. See on ühiskond, kus erakondadel on raske leida selgepiirilisi gruppe, keda esindada, ning meedia seisab pideva dilemma ees, kas lasta kasumi nimel killustatusel, konfliktidel ja polariseerumisel vohada või püüda neid suunata konstruktiivsemasse voolusängi.

(5) Populism muutub uueks normaalsuseks. Populismist saab 21. sajandi poliitika pärisosa ja eelkõige just seetõttu, et eespool kirjeldatud neli pinget on lahendamatud: killustunud identiteetiga ühiskonnas on alati kellelgi kiusatus öelda, et tema kõneleb „rahva“ nimel ning mõned „ebasoovitavad“ identiteedigrupid tuleb „õige rahva“ hulgast välja arvata; mitmetasandilise demokraatia tingimustes saab alati süüdistada eliiti „meie“ huvide mahamüümises Brüsselile või Washingtonile; kuna poliitikate sisu kujundamine pole alati nähtav, saab jätkuvalt välja tulla vandenõuteooriatega, hüüdes, et „meie anname rahvale võimu tagasi“ ning teeme „läbipaistvat“ poliitikat; ning kuna meedial on kiusatus avaldada pilkupüüdvaid materjale ja konverteerida ühiskondlik polarisatsioon kasuminumbriteks, siis on populistidel alati avar lava, millel esineda. Tulevikudemokraatia peamine väljakutse ei seisne mitte populismi kaotamises, vaid selle haldamises, nii et see ei hakkaks kahjustama demokraatia põhiinstitutsioone ja kodanikuõigusi.

(6) Ebastabiilne erakonnasüsteem pidevalt vanadele olijatele väljakutset esitavate uute parteidega. Erakonnasüsteemide stabiilsus jääb minevikku, sest 21. sajandi demokraatiat iseloomustab uute projektiparteide ja populistlike erakondade pidev esiletõus, kes vanadele olijatele igas valimistsüklis väljakutse esitavad. Sees- ja väljasseisjate konfliktist saab peamine erakonnapoliitikat kujundav vastuolu. Ometi ei tähenda see, et vanad erakonnad hääbuksid ja alla annaksid. Ei, nad on lihtsalt pideva surve all ning sunnitud kohanema ja õppima. Parteilise karjääripoliitiku mugavale elule tuleb lõpp: eliidid mitte ei vahetu, vaid osa paisatakse tsentrifugaaljõul süsteemist üldse välja, et järjest uutele sissetungijatele ruumi teha.

(7) Esindamise kõrval on sama suur tähtsus resonantsil. 21. sajandi poliitikas muutub väga oluliseks resonantsi tekitamine: pilkupüüdvate protestiaktsioonide korraldamine, krõbedate avalduste tegemine, häälekas seismine vähemusgruppide õiguste eest jne. Siiski ei eelda ma, et resonants hakkaks asendama esindamist, vaid nad eksisteerivad koos teineteist täiendades: uued tulijad peavad tekitama resonantsi, et pääseda kedagi esindama, ning juba esinduskogudes olevad jõud peavad ka ise hoidma ülal teatavat resonantsifooni, et kindlustada enda tagasivalimist.

(8) Pidevad demokraatiaeksperimendid osalusbaasi laiendamiseks. Kuna tulevikudemokraatias on usaldus poliitikute vastu loomuldasa madal, siis peavad nad oma legitiimsuse tõstmiseks pidevalt näitama rahvalähedust. Selleks tuleb leida erinevaid viise, kuidas kombineerida esindusdemokraatiat, osalusdemokraatiat, arutlevat ja otsedemokraatiat. Kodanikke kaasavate formaatide (sh referendumite) kasutamine poliitikakujundamises ja arutleva demokraatia eksperimendid (näiteks kaasav eelarvestamine) muutuvad igapäevasteks. Mõnikord pakuvad nad konstruktiivset poliitsisendit, mõnikord jäävad aga sisutühjadeks suhtekorralduslikeks ettevõtmisteks.

Esindusdemokraatia ei hääbu, vaid teiseneb. 21. sajandi demokraatia muutub dünaamilisemaks, kaasavamaks ja vähem eliidikeskseks kui 20. sajandil, kuid esindamine jääb alles ning muutub tänapäevases järjest killustunuma identiteetiga ühiskonnas isegi akuutsemaks kui varem.

Tulevikudemokraatia suurimaks väljakutseks on eelkirjeldatud nelja pingetelje meisterlik haldamine, sest päriselt lahendada neid pingeid ei saa. Kui aga haldamisega hakkama ei saada, leidub 21. sajandi poliitikale ka alternatiivne stsenaarium – populistlik autoritarism. Võimule tulevad parteid ja poliitikud, kes ütlevad, et nemad esindavad „rahvast“, teavad kõigile nimetatud pingetele „lihtsaid ja selgeid lahendusi“ ning hakkavad vastavalt kujutletavale „rahva tahtele“ demokraatlikke institutsioone tasapisi lammutama. Vastutus selle eest, et nii ei juhtuks, ei lasu mitte ainult poliitikutel, vaid ka kodanikel ja eriti meedial.

[1] S. Tormey, The End of Representative Politics. Cambridge; Malden (MA), 2015.

[2] Y. Papadopoulos, Democracy in Crisis? Politics, Governance and Policy. Basingstoke (Hampshire); New York, 2013.

[3] Nt J. Keane, The Life and Death of Democracy. New York, 2009; C. Crouch. Post-Democracy, Themes for the 21st Century. Malden (MA), 2004.

[4] Nt. J. S. Fishkin, When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consultation. Oxford; New York, 2009; S. Coleman, Can the Internet Strengthen Demo-cracy? Cambridge; Malden (MA), 2017.

[5] H. F. Pitkin, The Concept of Representation. Berkeley, 1967; M. B. Vieira, D. Runciman, Representation. Cambridge; Malden (MA), 2008.

[6] S. Alonso, J. Keane, W. Merkel, M. Fotou, The Future of Representative Democracy. Cambridge; New York, 2011.

[7] Sealsamas.

[8] M. Graves, The Parliaments of Early Modern Europe: 1400–1700. London; New York, 2014; J. Keane, The Life and Death of Democracy.

[9] P. Ignazi, Party and Democracy: The Uneven Road to Party Legitimacy. New York; Oxford, 2017.

[10] E. E. Schattschneider, Party Government. New York, 1942.

[11] J. Keane, The Life and Death of Democracy.

[12] Vt S. Tormey, The End of Representative Politics.

[13] R. J. Dalton, Citizen Politics: Public Opinion and Political Parties in Advanced Industrial Democracies. 5. tr. Washington, 2008.

[14] I. van Biezen, T. Poguntke, The Decline of Membership-Based Politics. Party Politics, 2014, kd 20, nr 2, lk 205–216.

[15] P. Norris, Democratic Deficit: Critical Citizens Revisited. New York, 2011; P. Norris, Critical Citizens: Global Support for Democratic Government. New York, 1999.

[16] Sealsamas.

[17] S. Tormey, The End of Representative Politics.

[18] U. Beck, A. Giddens, S. Lash, Reflexive Modernization: Politics, Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order. Stanford (CA), 1994; Z. Bauman, Liquid Modernity. Cambridge; Malden (MA), 2000.

[19] R. Inglehart, C. Welzel, Modernization, Cultural Change, and Democracy: The Human Development Sequence. Cambridge; New York, 2005.

[20] G. Evans, N. D. de Graaf, Political Choice Matters: Explaining the Strength of Class and Religious Cleavages in Cross-National Perspective. Oxford, 2013.

[21] P. Norris, R. Inglehart, Cultural Backlash: The Rise of Authoritarian Populism. New York, 2018.

[22] H. Kriesi, E. Grande, M. Dolezal jt, Political Conflict in Western Europe. New York, 2012.

[23] D. Della Porta, J. Fernández, H. Kouki, L. Mosca, Movement Parties against Austerity. Cambridge; Malden (MA), 2017.

[24] Sealsamas.

[25] M. Tavits, Post-Communist Democracies and Party Organization. New York, 2013.

[26] T. Poguntke, S. E. Scarrow, P. D. Webb jt, Party Rules, Party Resources and the Politics of Parliamentary Democracies: How Parties Organize in the 21st Century. Party Politics, 2016, kd 22, nr 6, lk 661–678.

[27] M. Gallagher, M. Laver, P. Mair, Representative Government in Modern Europe. 4. tr. Boston, 2011.

[28] A. Chadwick, The Hybrid Media System: Politics and Power. London; New York, 2017.

[29] J. Curran, Media and Democracy, Communication and Society. Oxford; New York, 2011.

[30] Demokraatia ja (interneti)meedia vastasmõjude teemal soovitan kahte hiljutist käsitlust: J. Keane, Democracy and Media Decadence. London; New York, 2013; J. Bartlett, The People Vs Tech: How the Internet Is Killing Democracy (and How We Save It). London, 2018.

[31] I. Bache, M. V. Flinders, Multi-Level Governance. Oxford; New York, 2004; Y. Papadopoulos, Democracy in Crisis? Politics, Governance and Policy.

[32] D. Archibugi, M. Koenig-Archibugi, R. Marchetti, Global Democracy: Normative and Empirical Perspectives. Cambridge; New York, 2012; B. Perez de las Heras, Democratic Legitimacy in the European Union and Global Governance. London, 2018.

[33] Vt nt D. Bray, Daniel, S. Slaughter, Global Democratic Theory: A Critical Introduction. London; New York, 2015.

[34] E. Schattschneider. The Semisovereign People: A Realist’s View of Democracy in America. New York, 1960, lk 35.

[35] D. Della Porta. Can Democracy Be Saved?: Participation, Deliberation and Social Movements. Cambridge; Malden (MA), 2013.

[36] Vt ka: S. Tormey, The End of Representative Politics.

Leia veel huvitavat lugemist

TeaterMuusikaKino
Täheke
Õpetajate leht
Sirp
Muusika
Kunstel
Akadeemia
Keel ja kirjandus
LR
Looming
Hea laps
Värske Rõhk
Müürileht

Külgpaneeli navigatsioon