Dogmast vabaks? Fiskaalpoliitika areng
November, 2020Aastad 2010–2019 tõid Eesti fiskaalpoliitikas kaasa olulisi muutusi. Kui kümnendi algust iseloomustas veel kasinusmeetmete rakendamine ja mõneti kramplik kinnihoidmine tasakaalus eelarve ideest, siis kümnendi lõpuks on fiskaalpoliitika üldine orientatsioon muutunud nüansirikkamaks. Järjest rohkem on hakatud eelarvepoliitikat nägema kui ühte võimalikku instrumenti majanduse stabiliseerimisel ja majandustsüklite liigse võnkumise leevendamisel. Eesti valitsuse reaktsioonid COVID-19 pandeemia tekitatud majanduskriisile illustreerivad hästi aset leidnud paradigmamuutust ja vabanemist eelarvetasakaalu ja madala riigivõla dogmast. Olulised nihked leidsid aset ka eelarvestamise korralduses, samas kui maksusüsteemis toimus muutusi vähem.
1990ndatel ja 2000ndatel käsitleti Eestis riigieelarvet kui „perekonna eelarvet“ ja eelarvedistsipliinist räägiti kui „maja korras hoidmisest“. Perekonna eelarve metafoori kasutamine fiskaalpoliitika orientiirina on eksitav, kuna riigi võimalused laenu võtmisel on reaalsuses oluliselt ulatuslikumad. Ühelt poolt, kui riik kontrollib valuutat, milles laenu võetakse, siis ei saa ta tegelikult kunagi pankrotti minna. Teisalt, riigil on laenu tagasi maksmiseks võimalus tõsta makse või suurendada muid eelarvetulusid. 2010ndate jooksul on see jäik arusaam hakanud järk-järgult pehmenema. Eelarvedefitsiiti ei käsitleta enam kui poliitilist surmapattu ning fiskaalpoliitikat on hakatud nägema kui võimalikku tööriista majanduse arengu suunamisel. Sellele on kaasa aidanud mitmed arengud.
Esiteks, kindlasti aitasid sellele kaasa muutused valitsuses olevate parteide koosseisus ja eriti Keskerakonna liitumine koalitsiooniga 2016. aastal. Keskerakonnal on võrreldes teiste erakondadega olnud mõneti keinsiaanlikum arusaam fiskaalpoliitikast ja nad on antud põhimõtteid süstinud ka eelarvelistesse valikutesse.
Teiseks, olulist rolli antud muutuse puhul mängisid ka arengud Euroopa Liidu reeglites ja fiskaalpoliitika diskursuses. Oluliseks tõuketeguriks võib pidada struktuurse defitsiidi piiri kehtestamist fiskaalreeglina, mida nõudis Euroopa Liidu tasemel 2012. aastal sõlmitud fiskaallepe. Struktuurse defitsiidi näitaja võtab eelarvedefitsiidi mõõtmisel arvesse majandustsükli seisu ja ühekordseid meetmeid kulude või tulude puhul. Kui majandus on langusfaasis, siis struktuurse defitsiidi näitaja võtab arvesse, et majandus on alla potentsiaali, ning kuigi nominaalne defitsiit võib olla negatiivne, võib struktuurne näitaja olla tasakaalus või isegi ülejäägis. Teisalt, kui majandus on üle kuumenenud, siis struktuurne defitsiit võib olla miinuses, isegi kui nominaalne näitaja on ülejäägis. Antud reegli vastuvõtmist Euroopa Liidus ajendas soov teha fiskaalpoliitikat mõneti „targemaks“, soodustada vastutsüklilist eelarvepoliitikat ja vältida vaid nominaalse defitsiidi jälgimisest tulenevaid probleeme.
Kuigi paljude teiste riikide jaoks tähendas sellise reegli kehtestamine fiskaalpoliitika rangemaks muutmist, siis Eesti jaoks oli antud reeglil mõneti vastupidine mõju. Kui eelnevatel kümnenditel oli nominaalset tasakaalu peetud peaaegu et pühaks lehmaks Eesti majanduspoliitikas, siis struktuurse tasakaalu reegli kehtestamine legitimeeris nominaalse eelarvedefitsiidi. Nominaalne eelarvedefitsiit – erinevalt struktuursest näitajast – toob vaid välja erinevuse riigi tulude ja kulude vahel. Väga lihtsustatult öeldes, eelarve on nominaalselt defitsiidis, kui kulud ületavad tulusid, ja nominaalselt ülejäägis, kui tulud ületavad kulusid. Võimul olevatel parteidel võimaldas see hakata vastu võtma eelarveid, mis olid nominaalses defitsiidis, aga kuna struktuurselt oli eelarve tasakaalus, siis said poliitikud väita, et eelarve tasakaalu printsiipi austatakse endiselt. Kuna struktuurse tasakaalu ideeks on soosida vastutsüklilist fiskaalpoliitikat, siis antud reegli kehtestamine soosis senisest oluliselt ulatuslikumaid diskussioone eelarvepoliitika rolli üle majanduse stabiliseerimisel. Kui 1990ndatel ja 2000ndatel oli fiskaalpoliitika kuldreegliks „saame kulutada raha, mis meil on, ja kui raha ei ole, tuleb kulusid kokku tõmmata“, siis kümnendi jooksul tulid tänu struktuurse tasakaalu reeglile fiskaalpoliitika diskussioonidesse mõisted nagu „majanduse potentsiaalne tootmismaht“ ja „positiivne või negatiivne toodangulõhe“.
Kolmandaks, avalikud diskussioonid eelarvepoliitika üle on saanud täiendavat kõlapinda ka tänu 2014. aastal loodud iseseisvale eelarvenõukogule, kelle ülesandeks on hoida silma peal ja kommenteerida valitsuse fiskaalpoliitikat. Nõukogu hinnangud ja arvamused on leidnud meedias laialdast kõlapinda ja võimaldanud teha avalikku diskussiooni fiskaalpoliitika üle oluliselt nüansirikkamaks. Esialgu oli Eesti valitsus vastu Euroopa Liidu nõudele luua iseseisev eelarvenõukogu, arvates, et meil pole fiskaalpoliitikaga probleeme ja seega pole sellist institutsiooni ka vaja. Fiskaalpoliitika viimase aja arengute valguses on aga antud „fiskaalse valvekoera“ lahendus end kindlasti õigustanud.
Juhtimiskorralduse vaatepunktist on eelarvestamist 2010ndate jooksul iseloomustanud täidesaatva võimu rolli kasv ja seadusandliku võimu rolli vähenemine. Eelarveseaduse pilt muutus antud kümnendi jooksul oluliselt. Kui varem rõhutati suurema hulga detailide ja kulukategooriate väljatoomist eelarveseaduses, siis 2019. aastaks on eelarveseaduse pikkus umbes 6 lehekülge. Kulutuste infot antakse suhteliselt hägusalt defineeritud programmide kohta ning ministeeriumide lähenemine selles osas, mitmeks programmiks nad oma tegevust jaotavad, erineb ka oluliselt. Kuigi liikumist sisendipõhiselt vaatelt programmipõhise vaate suunas on põhjendatud vajadusega suurendada eelarve läbipaistvust, siis reaalselt on sellel olnud vastupidine mõju. Seadusandlikul võimul on järjest raskem eelarveseadusest aru saada ja seal ka muudatusi teha. Ka kodanikul on põgusast eelarveseadusest raske midagi sisukat välja lugeda. Need on väga problemaatilised tendentsid, mille süvenemisel võib küsimuse alla kerkida eelarve kui dokumendi demokraatlik legitiimsus.
Seadusandliku võimu rolli nõrgenemist on täheldatud ka paljudes teistes Euroopa riikides ning selle probleemi leevendamiseks on parlamentide juurde loodud iseseisvad eelarvelist nõu andvad üksused, kes aitavad täidesaatva võimu monopoli leevendada ja seadusandlikku kogu analüütilise toega tugevdada. Kuigi ka Eestis on arutatud sellise üksuse loomise üle, siis paljuski tulenevalt „liigse bürokraatia vältimise“ diskursusest meie avalikus sektoris pole selleni veel kahjuks jõutud. Samas võiks selline üksus, kes Riigikogu poliitikuid nõuga toetab, riigieelarve menetlust parlamendis oluliselt sisukamaks teha ja suurendada seeläbi eelarve demokraatlikku legitiimsust.
Paralleelselt täidesaatva võimu rolli kasvamisega on eelarvestamist 2010ndatel aastatel järjest rohkem hakanud iseloomustama erasektori printsiipide kasutamine, sh tekkepõhine eelarvestamine, nullbaasiline eelarvestamine ning teenusepõhine arusaam riigieelarve kuludest. Tekkepõhine eelarvestamine tähendab, et kulusid ja tulusid eelarves kajastatakse siis, kui kohustused tekivad, mitte siis kui raha riigikassast reaalselt sisse või välja liigub. Nullbaasiline eelarvestamine viitab lähenemisele, kus eelarvet koostatakse igal aastal nullist ja eelmiste aastate eelarvejaotusi ei võeta arvesse. Teenusepõhise eelarvestamise arusaam kätkeb ideed, et riigi kulutuste juhtimiseks on mõttekas käsitleda riigi tegevusi kui teenuseid ja arvutada välja iga teenusega kaasnev kulu. Kuigi väidetavalt aitavad kõik need printsiibid kaasa ressursside tõhusamale kasutamisele, siis on neil kõigil ka oluline varjupool. Nullbaasiline eelarvestamine on tüli- ja ärevusrohke ning teeb avaliku sektori asutustele raskemaks oma tegevuste pikaajalise planeerimise. Tekkepõhine eelarvestamise on küll raamatupidamislikult „targem“, kuid see teeb kuludest arusaamise poliitikutele ja seadusandjale keerulisemaks (kui seda oli kassapõhine vaade). Riigi tegevuste jagamine teenusteks on problemaatiline, kuna paljud riigi tegevused (nt poliitikakujundamine) pole taandatavad vaid teenuste loogikale. Kui kodanikke vaadelda eelkõige „klientidena“, siis võivad olulised väärtused – nt kõigi võrdne kohtlemine ja õigusriigi printsiipide järgimine – teisejärguliseks nihkuda. Kui näiteks teenuse tulemus-indikaatorina mõõdetakse otsusetegemise kiirust (nt kohtuotsustes, tegevuslubade väljastamiste puhul, toetuste määramisel), siis võib tekkida surve kiirendada protsesse liigselt ja vaadata mööda vajalikest protseduurilistest sammudest, mis on mõeldud kodanike võrdse kohtlemise kaitseks.
Kui liikuda eelarve kulutuste poole pealt tulude poole peale, siis riigi tulude osakaal SKP-st oli antud kümnendi jooksul stabiilne: 38%–39% (Eurostat). Maksusüsteemi detailsemalt vaadates tõid 2010ndad kaasa siiski mõned nihked.
Kuigi arenenud riikides domineerib tulu maksustamisel progresseeruv lähenemine, hoiti Eestis 25 aastat kinni proportsionaalse tulumaksu ideest. Keskerakonna saamisel valitsusparteiks 2016. aastal hakkas ka see dogma mõneti sulama. Teiste koalitsioonipartnerite survel on üksikisiku tulumaksu süsteemi lisatud progressioon siiski suhteliselt piiratud, jäädes vaid tulumaksuvaba miinimumiga mängimise tasemele.
Rahvusvahelistes maksudiskussioonides on populaarne soosida tarbimise ja keskkonna saastamise maksustamist. Eestis on käibemaksu määr kümnendi jooksul jäänud samaks (20%). Kuigi mõnetist liikumist saastamise kõrgema maksustamise osas võib Eestis täheldada, siis keskkonnamaksudest tervikuna laekuvate tulude osakaal maksutuludest ei ole Eestis kümnendi jooksul muutunud, moodustades püsivalt umbes 8% maksutuludest (Eurostat). See on küll veidi kõrgem kui EL-i keskmine (u 6%), aga jääb siiski alla mitmetele riikidele, nagu Bulgaaria, Läti, Malta, Holland ja Sloveenia. Samuti on Eestis jätkuvalt välditud autode ja kinnisvara (lisaks maale) maksustamist, mis on Lääne riikide seltskonnas üsna ebatavaline. Teisalt aga on oluliselt tõstetud aktsiise, millest osa (nt tubakaaktsiis, viinaaktsiis) kipuvad olema regressiivse mõjuga, puudutades rohkem madalapalgaliste rahakotti.
Kuigi terve kümnendi jooksul on peetud debatte sotsiaalmaksu võimaliku muutmise üle, siis poliitiline reaalsus – fakt, et nii pensioni- kui ka tervisekulutused on tugevalt sõltuvuses sotsiaalmaksutuludest – pole olulisi muutusi võimaldanud. Kokkuvõttes kipub ka praegune sotsiaalmaksusüsteem olema regressiivse mõjuga. Tavatöötajatel pole legaalselt võimalik oma sotsiaalmaksukoormust vähendada ilma töötamist vähendamata, aga kõrgepalgalistes sektorites võimaldab palga väljavõtmine dividendidena (mis pole sotsiaalmaksuga koormatud) reaalset maksukoormust oluliselt vähendada.
Kokkuvõttes, kuigi mõned nihked maksusüsteemis on toimunud, siis radikaalseid muutusi 2010ndad kaasa ei toonud ja endiselt kipub Eesti maksusüsteem olema regressiivsete mõjudega, koormates vaesemaid ühiskonnagruppe rohkem kui jõukaid.
