Eesti valimissüsteemi kriis

Jüri Adams

Valimissüsteemid ja nende headus

Kui ma olen tegev poliitikas, kui kandideerin riigikogu või kohalikel valimistel, siis olenevalt sellest, kas olen tuntud või ei ole, mis on minu kui kandidaadi tugevad või nõrgad küljed, on mul ilmselt mõne valimissüsteemi puhul suurem šanss valitud saada kui teise puhul. Sama kehtib ka erakonna kohta, millesse ma kuulun. Nii saab öelda, et kasutatav valimissüsteem on mulle või meile soodsam või vähem soodus. Kuid need kasutatavast süsteemist tulenevad eelised ei püsi üldiselt kauem kui ühtedel või ka kahtedel järjestikustel valimistel. Konkurendid õpivad varsti töötama ja valimistel osalema nii, et need kaovad. Esimene oluline väide valimisüsteemide kohta olekski: need, kes valimistel kandideerivad ja nimekirju üles seavad (juristide keeles: kasutavad passiivset valimisõigust), kohanevad ja harjuvad valimissüsteemi muutustega palju kiiremini kui need, kes käivad vaid hääletamas (kasutavad aktiivset valimisõigust).

Kuid kas on võimalik hinnata ühe valimissüsteemi paremust teise ees? Ja kui on, siis millega seda mõõta? Kui ma jätan kõrvale selle, kas kasutatav valimissüsteem mulle meeldib või ei, kas see on mulle kui poliitikas osalejale kasulik või ei, siis oleks loogiline võtta valimisüsteemi paremuse hindamise kriteeriumiks, kui paljud on nende kodumaal kasutatava valimissüsteemiga rahul. Kuhu me ka maailmas vaataks, igal pool on kasutusel teistest vähem või rohkem erinev valimissüsteem. Neid on olnud ja on praegugi sadu erinevaid.

Politoloogid on kaua püüdnud lahendada küsimust, kas ja kuidas oleks võimalik eri maades kasutatavate erinevate valimissüsteemide headust võrrelda. Vaatlustest ja võrdlustest on kõigele vaatamata koorunud küllaltki loogiline tulemus. Valimissüsteemi headusega on asi umbes samamoodi kui iluga, mille kohta öeldakse, et see on vaataja silmades. Valimissüsteemi headus ilmneb kokkuvõttes selles, kuivõrd kaua antud maal seda valimissüsteemi on kasutatud, ilma et riigi elus oleks ette tulnud mingeid liiga halbu tagajärgi, kuivõrd on nii valitavad kui valijad valimisüsteemiga harjunud, kuivõrd peetakse seda õigeks ja õiglaseks, kuivõrd on kasutatav süsteem kodunenud, omaks võetud.

Kuidas ja kui kiiresti niisugune kodunemine toimub? Kandideerijad ja erakonnad harjuvad, nagu juba öeldud, uue süsteemiga küllaltki kiiresti, hiljemalt ülejärgmisteks valimisteks. Neil ei lähe harjumiseks niisiis rohkem kui 8 aastat. Kuid valimas käijatel läheb uue süsteemiga lõplikuks harjumiseks palju rohkem aega. Kui pikk see periood on? Eri maadel tehtud tähelepanekute põhjal võib väita, et vana süsteemi paremakspidamine ja tagaigatsemine kestab umbes nii kaua, kuni põlvkonnad on vahetunud selliselt, et õigupoolest ei olegi enam elus inimesi, kes ise käisid veel hääletamas vana süsteemi järgi. Ehk teisiti: valimissüsteemi kodunemine ja lõplik omaksvõtt võtab aega vähemalt 50 aastat.

Kui ühel maal on üht valimissüsteemi edukalt kasutatud rohkem kui 50 aastat järjest, siis muutub selle asendamine mõne uuemaga samahästi kui võimatuks. Kõige paremaks näiteks on siin Inglismaa, Ameerika Ühendriigid, aga ka mitmed muud endised Suurbritannia asumaad, kus kasutatakse isikuvalimist ühemandaadilistes valimisringkondades. Oma kasutuselevõtu ajal oli selline esindussüsteem peaaegu ainumõeldav. Kui kaugel asuvas pealinnas pidi tulema kokku parlament (või maakonnalinnas kohalik esinduskogu), siis oli ainus võimalus saata sinna endi hulgast inimene, keda usaldati, kellest teati, et ta on arukas ja oskab omaenese tarkusest otsustada, kuidas on kõige parem esindada oma kodukoha inimeste huvisid. Valitud saadik oli ehk nädalaid teel, võib-olla ratsutas läbi kõnnumaade või sõitis paadiga mööda jõgesid. Kodukohta tagasi – ja oma valijatele tehtud tööst aru andma – jõudis ta ehk mitu aastat hiljem.

Nüüd, sajandeid hiljem, on kõik muutunud – valimisel on hääleõiguslikud kõik mehed ja naised, kandidaatide puhul on algusest peale teada, kuhu erakonda nad kuuluvad, milliste põhimõtete eest ja kuidas ja koos kellega nad kavatsevad hakata tegutsema, sidepidamine oma valijatega käib välgukiirusel –, kuid see muistne süsteem on endiselt edukalt kasutusel. USA ja Inglismaa valimissüsteemi edukus on ajendanud paljusid teisi maid nende süsteemi jäljendama. Paraku on vähesed sellised jäljendamised, mida oli eriti palju kunagise Briti impeeriumi osades, olnud omakorda edukad.

Üks järeldus neist kogemustest on niisugune: kaua toiminud ja juba vanaaegseks muutunud valimisüsteem toimib tavaliselt ikka hästi edasi, aga juba vanamoodsaks muutunud valimissüsteemi uudsena kasutusele võtmine tavaliselt endaga head kaasa ei too. Kui seda kuskil tehakse, siis on enamasti ikka tegemist diktatuuri või auto­ritaarse korra (mis oleks kunagise kuningavõimu tänapäevane vaste) kehtestamise või säilitamise instrumendiga. (Vastupidine muidugi ei kehti: valimissüsteemi mood­sus, kaasaegsus ei ole mingi tagatis, et sellest ei võiks saada diktatuuri kehtestamise tööriista.)

Uuemad ja keerulisemad valimisüsteemid mõeldi välja ja võeti kasutusele sedamööda, kuidas kujunesid välja uued tehnilised võimalused: erakondlikud nimekirjavalimised said võimalikuks, kui oli kujunenud tervet riiki haarav ühiskond, mida organiseeris üleriigiline ajakirjandus; proportsionaalsete valimissüsteemide kasutuselevõtt sai võimalikuks siis, kui Euroopa riigid olid kaetud raudtee- ja telegraafivõrkudega jne.

Eesti valimissüsteemide ajalugu

Eestlased on osalenud valimistel vähem kui kakssada aastat. Selles ajaloos eristub neli suuremat perioodi: Vene keisririigi aegsed valla omavalitsuste valimised, proportsionaalsed valimised Vene revolutsiooni ajal ja iseseisvas Eestis, nõukogude aja pseudovalimised ning lõpuks praeguses, taastatud iseseisvas Eestis toimuvad valimised. Suuremate vahel aga on lühemad üleminekuperioodid.

1869. aasta laulupidu oli mõeldud tähistama “priiuse” 50. aastapäeva. Teine reform, mis kaasnes pärisorjuse kaotamisega, oli vallaomavalitsuse sisseseadmine. Tolleaegne vald ei olnud aga hoopiski selline nagu praegu. Territoriaalselt oli valla puhul tegemist mõisa haldusterritooriumi selle osaga, mis ei olnud mõisamaa kitsamas tähenduses, st maa, mis kuulus mõisnikule. Elanikkonna mõttes hõlmas too vald samahästi kui kõiki mõisa haldusterritooriumil elavaid talupojaseisusest inimesi. Vallal olid oma liikmete abistamise, kohtumõistmise jm kohustused, mille täitmiseks vald seadis ametisse mitmesuguseid ametimehi.

Vallas toimetatavatele valimistele andis selge kuju üks Vene keisririigi seadus, mis anti välja 1866. aastal. Selle põhimõtted kanti üle nii Eestimaa kui Liivimaa kubermangude talurahvaseadustesse, neid hakati kasutama alates aastast 1869 ja need kehtisid olulisemate muudatusteta 1917. aasta suveni. Kõnealune periood kestis niisiis vähemalt 47–48 aastat.

Vallal oli kaks organit. Esiteks valla üldkoosolek, mis muuhulgas valis ka teise organi – valla volikogu. Üldkoosolekul oli õigusi ja kohustusi, mida ei saanud volikogule delegeerida, näiteks valla liikmete hulgast väljaviskamine, kohtumeeste valimine jne. Volikogu suurus – kuni 24 liiget – olenes valla elanikkonna arvust. Volikogu valis vallavanema ja valis-palkas kõik muud vajalikud ametimehed, näiteks vallasekretäri – tollase nimega vallakirjutaja. Igal aastal valiti ümber kolmandik vo­likogu liikmeid.

Põhiline hääleõigus üldkoosolekul ei käinud mitte inimeste, vaid maksustamisüksuste järgi, st talude või muude, taludega võrdsustatud majandusüksuste järgi. Igal seesugusel üksusel oli üks hääl, ei olnud oluline, kas tegemist oli päriseks ostetud taluga või näiteks renditaluga. Naistel hääleõigust ei olnud. Kui talupidaja oli naine, siis pidi ta saatma enda asemel üld­koosolekule mõne oma pere meesterahva. Teiseks olid üldkoosolekul hääleõiguslikud veel maatameeste esindajad. Need valiti suhtarvuga 1 esindaja 10 mehe kohta eraldi kolmes kuurias: mõisasulased, talusulased, muud maatamehed.

Kuidas kuskil mingil ajal isikuid valiti, ei ole täpselt teada. Hiljemalt perioodi teisel poolel olid hääletamised kindlasti salajased ja selleks kasutati mingeid abivahendeid. Oletan, et rohkem kui ühe voliniku valimisel oli igal valijal nii palju hääli, kui oli vaja valida volinikke. Oletan ka, et vallavanema valimisel võidi vajadusel korraldada ka teine hääletusvoor kahe kõige enam hääli saanud kandidaadi vahel. Üks tähelepanuväärne erinevus tänapäevast seisnes aga selles, et seadus üldjuhul ei lubanud ülesseatud kandidaadil ennast taandada, välja arvatud juhud, kui mees oli juba üle 60 aasta vana, või oli tervis nõrk, või oli ta alles mõni aasta tagasi samas ametis olnud.

Vene keisririik oli seisuslik riik (talupojad, linlaste mitu kategooriat, aadel) ja kõik valimised – ka riigiduuma valimised, mis said alguse aastal 1906 – toimusid seisuste kaupa. Kuid muid, ka linnavalimisi me siinkohal täpsemalt ei käsitle. Esiteks sellepärast, et vastav kogemus jäi lühiajaliseks, teiseks aga sellepärast, et valimisüsteem jäi kõigil nendel puhkudel põhiliselt sellekssamaks: isikuvalimised, kus kasutati valdavalt nn piiratud häälte arvu meetodit (st igal hääletajal oli võimalus anda oma toetus teatud kindlale arvule kandidaatidele).

1917. aasta suvel kukkusid kõik Vene keisririigi seisuslikud valimissüsteemid ja hääleõigused kokku. Uuendused kehtestati ühest küljest Vene ajutise valitsuse määrustega, teiselt poolt aga initsiatiividena kohtadel. 1917. aasta lõpuks olid üldiselt omaks võetud põhimõtted, et igal inimesel on võrdne hääleõigus ja et ka naistel peab olema õigus nii kandideerida kui hääletada. Kolmas suur muudatus oli, et 1918. aasta algusesse planeeritud Venemaa asutava kogu valimistel otsustati kasutada nii Venemaal kui ka meil siin Eestis täiesti uut, varem mitte kunagi kasutatud proportsionaalset valimissüsteemi.

Eesti iseseisvuse aeg

Nii algas meil aastast 1918 proportsionaalse valimissüsteemi kasutamise periood, mis kestis 1933. aasta lõpuni, seega 15 aastat. Eesti Asutava Kogu valimisel 1919. aasta kevadel oli terve Eesti üks valimisringkond, kuid juba 1921. aastal toimunud I riigikogu valimistest alates oli Eesti jagatud 10 valimisringkonnaks, kus igaühes valiti 10 riigikogu liiget. Samasugune proportsionaalne valimissüsteem võeti kasutusele ka nii valla-, linna- kui maakonnavolikogude valimisel. Erakonnad või kodanike rühmad seadsid valimistele üles oma kandidaatide nimekirjad, valija andis hääle endale kõige meeldivamale nimekirjale (seda sai teha kahel moel: kas nimekirjale üldiselt või siis ühele konkreetsele kandidaadile nimekirjas; kui nimelisi hääli oli küllalt palju, siis oli tulemuseks esialgse nimekirja ümberreastumine). Mandaatide jaotamisel kasutati d’Hondti jagajate süsteemi, kuid erinevalt praegusest kasutati jagajatena täisarve 1, 2, 3 jne.

Veel 1932. aastal ei näidanud miski, et juba 15 aastat ladusalt kasutatava proportsionaalse valimissüsteemiga võiks midagi juhtuda, kuigi aastatega oli hakanud üha enam kõlama arvamusi, mida ei saa küll seletada teisiti kui nostalgiana tsaaririigi vallaomavalitsuse valimistel kasutatud isikuvalimismeetodi järele. Sellesisulisi ettepanekuid tegevad poliitikud olid erakondadest, mis olid olnud Asutavas Kogus vähemuses, aga mille valijaskond oli valdavalt maarahva hulgas. Aga kui ei oleks olnud majanduskriisi, põhiseaduse muutmise ebaõnnestumist ja vabadussõjalaste liikumise tõusu, mis lõi segi Eesti tollase poliitilise süsteemi, siis oleks juba 15 aastat edukalt kasutatud proportsionaalne valimissüsteem arvatavasti kestnud edasi. Nüüd võeti ette selle kiire likvideerimine.

Proportsionaalne valimissüsteem oli moodsam ja tõhusam kui ükskõik milline isikuvalimise süsteem. Valijaskonna kihtide esindatus oli selgelt parem. Valimised toimusid programmiliste sihtide alusel. Ja kõigile oli selge valitavatele kohtadele pürgivate inimeste meeskondlikkus, st kes on kellega koos. (Poliitikas tulemusrikkalt tegutsemine on võimalik vaid hulga inimeste koostöös. Näiteks meie praeguses riigikogus on võimalik n-ö kõiki sealseid tegevusi katvalt tegutseda vaid saadikute rühmal, kuhu kuulub vähemalt 10 inimest. Kohalikes volikogudes suudab täisväärtuslikult tegutseda vaid fraktsioon, millel on nii palju liikmeid ja aktiviste, et nad suudavad “katta” kõikide alaliste ja ajutiste komisjonide tegevuse.) Kuid proportsionaalne süsteem ei olnud jõudnud 15 aastaga veel omaseks, harjumuslikuks saada. Arvatavasti rohkem kui poolele tollastest valijatest oli see süsteem ikkagi veel uus ja harjumatu. Tsaariaegne isikuvalimine vallavolikogude valimistel aga muutus mälestustes idealiseerituks ja armsaks.

Selle, meie valimiste ajaloo kõige tõsisema kogemuse sisuks on, et pika aja jooksul kodunenud valimissüsteem on võimeline hävitama uuema, hiljem kasutusele võetud valimissüsteemi, kui riigi elus kujuneb selleks sobiv olukord. Nimetagem seda, mis toimus, tagurlikuks pöördeks. Ainus võimalus vältida niisugust n-ö ajaloo kättemaksu on see, kui ühiskondlikud jõud ja poliitilised organisatsioonid ühinevad uue, moodsama süsteemi kaitseks. Kuid elus on ikka pigem nii, et leidub mõni poliitiline organisatsioon, kes näeb vana süsteemi juurde tagasipöördumises omakasu.

Aastaid 1933–1939 tuleks lugeda proportsionaalse valimissüsteemi kasutamisele järgnenud vaheperioodiks ja see jaguneb omakorda kolmeks. 1933. aastal üritati proportsionaalset valimissüsteemi asendada sellisega, mis oleks vastuvõetav nii proportsionaalse süsteemi kui ka isikuvalimise pooldajatele. See jäi ühekordseks katseks: 1934. aasta jaanuaris toimusid sellise segasüsteemi alusel valdade, alevite ja linnade volikogude valimised. Tagantjärele puudub igasugune võimalus uue süsteemi väärtust hinnata, kuna aprillis toimunud riigipöörde üks tulemus oli, et jaanuarivalimistel volikogudesse sattunud vabadussõjalased nendest kõrvaldati. Järgmised kaks aastat Eestis mingeid valimisi ei toimunud.

Alates aastast 1936 mindi Konstantin Pätsi juhtimisel üle isikuvalimise kasutamisele ja sel moel toimusid kolmed valimised. Neist kaks olid sisuliselt ülemaalised kõrgema esinduskogu valimised – 1936. aastal Rahvuskogu (mille ülesandeks oli uue põhiseaduse ettevalmistamine) I koja valimine ja 1938. aastal uue põhiseaduse kohase parlamendi alamkoja – Riigivolikogu valimine. Mõlemal puhul kasutati n-ö anglosaksi valimissüsteem: Eesti oli jaotatud 80 valimisringkonnaks, kus igaühes valiti üks saadik, nimelt see, kes sai kõige rohkem hääli. Teist valimisvooru, nagu tänapäeval on tavaks mandri-Euroopa riikides, kus on kasutusel isikuvalimine, ette ei olnud nähtud.

1939. aasta oktoobris olid valdade ja linnade volikogude valimised, mis toimusid uute, samal aastal kehtestatud valimisseaduste alusel. Tegemist oli isikuvalimistega, kusjuures valdades oli valijal hääli sama palju kui volikogus liikmeid, linnades aga mõnevõrra vähem. Selle süsteemi ka­sutamine jäi ühekordseks, kuna järgmisel aastal hävis Eesti iseseisvus. Osavõtt nendest valimistest oli madalaim ennesõjaaegses Eestis. (Etteruttavalt pean nentima, et niisugune olukord, nagu on praegu Tartus ja kavatsetakse kehtestada Tallinnas – et terve linn oleks üksainus valimisringkond, oli 1939. aastal seaduse kohaselt samahästi kui võimatu, suuremate linnade jagamise kuni 8 valimisringkonnaks jättis seadus siseministri pädevusse.)

Vägivaldne pööre, mis hävitas meie iseseisvuse, pühkis minema ka kõik varem kasutatud valimissüsteemid. Kui 50 aastat hiljem taas tekkis võimalus valimiste korraldamiseks, oli Pätsi valitsemisajal kasutatud isikuvalimiste süsteemidest kadunud õigupoolest igasugune konkreetne mälestus.

Okupatsiooniperiood

Kolmas suur periood kestis läbi kõikide okupatsiooniaastate, kokku 50 aastat. Kas on üldse õige seda käsitleda eraldi perioodina meie valimissüsteemide ajaloos? Mingeid tõelisi valimisi ei toimunud ju nende 50 aasta jooksul kordagi, küll aga teeseldi korduvalt valimisi ja kõiki inimesi sunniti osa võtma pseudohääletamisest. Pean siiski õigeks selle perioodi eraldi välja tuua, kuna sel on selged tagajärjed nõukogudejärgsele ajale ja meie praegusele valimiskäitumisele. Tähtsamaid tagajärgi paistab silma kolm. Kõigepealt: vahepealse 50 aastaga kadus samahästi kui igasugune elav side kõikide varasematel aegadel Eestis kasutatud valimissüsteemidega.

Kõik Nõukogude võimu all elanud inimesed puutusid kokku nõukogulike pseudovalimistega. Sellel omakorda oli ja on jätkuvalt kaks väga olulist tagajärge. Enamik kesk- ja vanemaealisi inimesi said kogemuse, et valimisel käimine ei ole oluline, sest valimine ise kui selline on pigem silmakirjaks, et valimistel kandideerijad enamasti ilmselt ei ole ausad inimesed, et hääletamine tegelikult ei määra midagi. Selle üheks peamiseks põhjuseks, et väga paljud üldse valimistele ei tule, peangi ma nõukogude perioodi mõju ja mälestust, mitte aga mingit erilist apaatiat või siis paljude ajakirjanike poolt levitatavat juttu müstilisest “valijate võõrandumisest”. Võrdluseks võiks võtta kas või meie naabermaa Soome, kus valimistest võetakse osa palju rohkem kui meil.

Kolmas tagajärg on jätkuv mõju inimestele, kes olid Nõukogude võimu juures osalised või sellega kuidagi seotud ning kelle jaoks nende pseudovalimiste tehnika oli tuttav ja omaseks saanud. Nende jaoks on ja jääb Eestis kasutusele võetud uus proportsionaalne valimissüsteem võõrastust tekitavaks, keeruliseks ja arusaamatuks. Nii võiks veidi etteruttavalt pakkuda järelduse, et oleme praegu sattunud või sattumas nõukogude-aja nostalgia perioodi, nii nagu 1933. aastal tulvas üle meie maa tsaariaja valimissüsteemi nostalgia laine.

Ka nõukogude aja pseudovalimisi lahutab praeguse aja omadest mitmeaastane vaheperiood. Valimised hakkasid uuesti tagasi tulema 1989. aastal, kui NSV Liidu rahvasaadikute kongressi kokkukutsumise eel oli osa saadikukohtade puhul võimalik hääletada mitme kandidaadi vahel. Edasi tulid mitme kandidaadiga kohalike nõukogude valimine ning siis aastal 1990 lühikese ajavahemikuga kaks üldvalimist, mis olid mõlemad isikuvalimised. Eesti Kongressi valiti piiratud arvu häälte meetodil. Eesti ajaloos sarnaneb sellega kõige enam 1939. aastal toimunud linnavolikogude valimine. Ometi ei saa seda pidada sihilikuks vanapärasuseks, sest mingit muud, keerulisemat valimissüsteemi ei oleks Eesti Kongressi valimiste läbiviijad lihtsalt olnud võimelised tehniliselt kasutama, ka kandideerijad ei olnud veel võimelised esinema nimekirjadesse organiseerununa. Kaks nädalat hiljem toimunud viimase ülemnõukogu valimistel aga kasutati väga erandlikku nn üksiku ülekantava hääle süsteemi, mida oli valimiste ettevalmistajatele tutvustanud politoloogiaprofessor Rein Taagepera. Mõlemad süsteemid jäid ühekordseks. Järgmise pooleteise aasta jooksul Eestis valimisi ei toimunud.

Praegune proportsionaalne süsteem

Praegu Eestis kehtiv valimissüsteem sündis viimases ülemnõukogus 1991. aasta kevadel, kui uue põhiseaduse tekst oli juba põhiliselt valminud. Seadus võeti vastu 6. aprillil 1992 ja riigikogu valimine toimus 1992. aasta septembris. Nii algas 17 aastat tagasi Eesti valimisteloo viimane pikem periood, mis kestab senini.

Professor Taagepera on nimetanud 1992. aasta valimisseadust liiga keeruliseks, aga ka “rosoljeks”. Viimane peaks tähendama ilmselt seda, et seaduses on kahte eri tüüpi valimissüsteemide, isikuvalimise ja proportsionaalse valimise elemente. Nii see tõesti ka on. Valimistulemuste kindlakstegemine käib selgelt proportsionaalsele valimisüsteemile omasel moel: taas kasutatakse d’Hondti jagajate meetodit, kuid erinevalt 1920.–1930. aastatest sellist jagajate jada, mille kasutamine on tegelikult võimalik vaid kompuutrite abil – arvutuslikust aspektist on niisiis tegemist väga moodsa valimissüsteemiga. Valija hääletab aga vaid ühe konkreetse kandidaadi poolt – sellest aspektist on justkui tegemist isikuvalimisega. Meil on kujunenud kombeks nimetada praegust süsteemi “avatud nimekirja” meetodiks, kuid sisuliselt on selline nimetus pigem eksitav. Mis puutub valimissüsteemi väidetavasse liigsesse keerulisusse, siis on siin kaks probleemi. Esiteks võis ja võib ehk veel praegugi jääda osale valijatest arusaamatuks, kuidas nende antud häältest tuleneb valimistulemus. Sedamööda, kuidas valimisi on toimunud, on see arusaamatus üha vähenenud, ehk teisisõnu: valimissüsteem on muutunud järk-järgult harjunumaks.

Teine probleem on aga selles, et valimissüsteemi kokkuleppimine ja seadusena vormistamine ei ole mitte teoreetiline vaidlus, vaid praktiline poliitiline kompromiss. Kas oleks olnud võimalik, et 1992. aasta kevadel ülemnõukogus oleks jõutud kokkuleppele “lihtsama” valimissüsteemi suhtes? Tollal seaduse tegemise juures olnud inimesed väidavad, et see ei olnud võimalik. Peame esitama küsimuse: miks siis?

Õige vastus peitub minu arvates oletatud omakasus. Ühed poliitikud ja rühmad olid arvamisel, et nende jaoks tooks soodsama valimistulemuse isikuvalimine, kusjuures kõige soodsamad oleksid võinud olla ühemandaadilised ringkonnad, nagu praktiseeriti Konstantin Pätsi võimu ajal või Nõukogude pseudovalimistel. Need olid inimesed, kes olid suure isikliku tuntuse saanud Nõukogude võimusüsteemis osalemise või ka selle seestpoolt lammutamise kaudu. Teised inimesed ja rühmad eelistasid proportsionaalset valimisviisi ja arvasid, et see annab neile parema tulemuse. Need oli inimesed, kes olid pärit uutest, kommunistliku partei tegelastele oponeerivatest rühmadest, isiklikult ehk mitte (või veel mitte) väga tuntud või populaarsed, kuid kelle programmilistel sihtidel oli tollases ühiskonnas suur poolehoid. Valimissüsteem sündis kompromissina paljude erinevate püüdluste ja taotluste vahel. Ma ei usu, et tollases poliitiliselt väga polariseerunud olukorras oleks olnud võimalik mingi oluliselt “lihtsam” kokkulepe.

1992. aasta kevade valimissüsteem laiendati kohe ka kohalike omavalitsuste volikogude valimisele ja nii oli õige pea Eestis taas olukord, mis sarnanes 1920. aastate algusega: kõikjal oli kasutusel üks ja sama valimissüsteem. Järgmistel aastatel toimus järk-järgult selle valimissüsteemi “viimistlemine”. Hääletamise tehnikas midagi ei muutunud, aga mandaatide jaotamise reeglites võeti ette palju pisimuutusi, mille tulemusena ei olnud enam võimalik, et riigikogusse või kohaliku omavalitsuse volikogusse oleks saanud saadik, kes oli saanud skandaalselt vähe isiklikke hääli. Suurendati ka mandaatide jagamist ringkondades, vähem üleriigilise nimekirja kaudu. Seejärel jõuti loogilise küsimuseni, kas ei oleks aeg kandidaatide üleriigilised nimekirjad kaotada, nagu muuhulgas oli pidevalt soovitanud ka professor Taagepera. Sellise sammu tulemusel oleks jõutud põhimõtteliselt samasugusesse olukorda, nagu oli olnud aastatel 1921–1933, kui kõik mandaadid jaotati valimisringkondade kandidaatide vahel vastavalt saadud häälte arvule, üleriigilisi nimekirju ja nn kompensatsioonimandaate ei tuntud. Kuid ükski riigikogus esindatud erakond ei tahtnud sellist sammu astuda. Siinkohal ei ole ruumi põhjalikumalt arutada, miks. Paistab, et peamisi põhjusi oli kaks. Esiteks eelistasid erakondade juhid sel teel tuua riigikogusse oma meeskonna inimesi, eriti noori, kes muidu ilmselt ei oleks suutnud piisavalt palju isiklikku hääli koguda. Ja teiseks tahtsid erakondade n-ö aparaadis tegutsenud inimesed sel moel omada võimalust saada riigikogusse valitud. See oli esimene märk, et 1992. aasta valimisüsteem hakkab sattuma poliitilistesse raskustesse.

Kriisi põhjused

Kriisil, millesse meie valimissüsteem on praegu minemas, on kaks peamist põhjust: mitme omavahel konkureeriva valimissüsteemi üheaegne kasutamine ja ebamõistlikult suurte valimisringkondade tegemine linnades.

Riigikogu valimistel on meie maa olnud jagatud valimisringkondadeks, mille piire ja mandaatide arvu on küll vahepeal ka muudetud, aga ei ole tehtud ühtki nii suurt ringkonda, et seal oleks rohkem kui 13 mandaati. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse esimeses, 1993. aasta versioonis oli selge nõue, et valimisringkondade suurusel peab olema ülempiir, nimelt mitte rohkem kui 15 mandaati ringkonna kohta.1 Seaduse järgmises, 1996. aasta versioonis (mis võeti vastu ajal, kui riigikogus oli enamuses toonane koonderakonna ja maarahva ühendus) mandaatide arvu ülempiir kaotati,2 seaduse 2002. aasta versioonis (võeti vastu ajal, kui valitses reformierakonna ja keskerakonna koalitsioon Siim Kallase juhtimisel) jõuti juba vastupidisesse äärmusesse: keelati mitme valimisringkonna tegemine, kui omavalitsusüksuses ei ole vähemalt 50 000 elanikku.3 (Tallinna kohta ütlevad kõik need seadused, et valimisringkonnad peavad olema linnaosade kaupa; võimaluse üritada Tallinnas üks valimisringkond moodustada andis hoopis kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22, mis annab volikogule piiramatu õiguse linnaosasid moodustada või likvideerida.)

Miks aga ei võiks valimisringkonnad olla ükskõik kui suured, st ükskõik kui suure mandaatide arvuga? Ülemaailmne kogemus õpetab, et suure arvu mandaatidega valimisringkonnad on ebasoovitavad mitmel põhjusel, seda on oma kirjutistes korduvalt väitnud ja põhjendanud professor Taagepera. Tema arvates on mitmemandaadiliste valimisringkondade kasutamisel kõige parem, kui mandaatide arv ringkonnas on 4–6. Meie oma Eesti praegune kogemus näitab, et proportsionaalne valimissüsteem “töötab” veel küllaltki hästi ka siis, kui ringkonna kohta on 10–15 mandaati. Kui aga mandaate on rohkem ja nimekirjad vastavalt pikemad, siis tekivad kahte tüüpi pahed. Esiteks: valija ei ole enam võimeline pikas nimekirjas orienteeruma, hääli antakse nimekirja alguses ja lõpus olevatele nimedele, keskmisi nimesid “ei leita üles”. Teiseks: pikkades nimekirjades kaob kandidaatide iseseisvus ja võrdsus, nende asemele tuleb nimekirja koostaja, st enamasti erakonna juhi või nimekirja esikandidaadi domineerimine ja diktaat, teiste juhile “allutamine”. Muuhulgas kaob siis ka mõte teha poliitilist tööd valijate häälte saamiseks, see asendub võitlusega parema koha eest nimekirjas. Mingist punktist alates on siis juba mõistlikum loobuda meie praegusest hääletamismeetodist ja kasutada hoopis nn suletud nimekirja.

Kes ja miks teostas aastatel 1996–2002 toimunud muudatused kohaliku valimise seaduses? Täpsemaid vastuseid sellele küsimusele võiks saada vaid spetsiaalse ja süvenenud uurimise teel. 1995. aastast valitud riigikogu koosseisudes ei olnud enam kuigivõrd neid inimesi, kes olid olnud 1992. aastal tehtud otsuste juures. Alates 1995. aastast ei olnud oluliste otsuste tegijate teadvuses enam 1992. aasta valimissüsteemi üht tähtsat, aga selgelt sõnastamata elementi – et mandaatide arvul valimisringkondades peab olema mõistlik ülempiir. Taagepera õpetused ja hoiatused jäid tähelepanuta, teised Eesti politoloogid seda küsimust enda jaoks ilmselt üldse ei teadvustanudki. Juristid mandaatide arvu küsimuses mingit probleeme ei näinud. Mingeid olulisi probleeme ehk ei oleks tekkinudki, kui mõned erakonnad ei oleks avastanud, et mõnedel tingimustel võivad nad suurte ringkondade puhul saada oluliselt soodsama valimistulemuse.

Tähtsaim areng toimus 2002. aasta kohalike valimiste eel Tartus. Veel 1999. aasta kohalikel valimistel oli Tartus (volikogus 49 kohta) 4 valimisringkonda. Reformierakonna Tartu organisatsiooni juht oli linnapea Andrus Ansip, kes oli tartlaste hulgas seninähtamatult populaarne, hulga populaarsem ka kõigist opositsionääridest. Erakonna ülejäänud tegelaste hulgas aga samahästi kui puudusid valijatele tuntud ja populaarsed inimesed. Nelja valimisringkonna puhul oli ennustatav, et Andrus Ansip saab ülekaalukalt palju hääli selles ringkonnas, kus ta kandideerib, kuid ülejäänud kolmes ringkonnas saavad kõige enam hääli opositsiooni juhid. Kuid kui nelja ringkonna asemel oleks vaid üks ringkond, siis oleks olukord ilmselt teistsugune… Nii muudeti Tartu senised neli valimisringkonda üheks ja valimise tulemus oli väga erandlik. Reformierakonna nimekiri võitis ülekaalukalt. Andrus Ansipi poolt anti 8799 häält, häälte arvult järgmine kandidaat reformierakonna nimekirjas (Toomas Tein) sai aga 36 korda vä­hem hääli – 243 häält. Ülejäänud muidugi veel vähem.

Keskerakond Tallinnas ei tee tegelikult ju muud, kui püüab sedasama Ansipi ja reformierakonna Tartu kogemust korrata. Linnapea Edgar Savisaar on Tallinna valijate hulgas väga populaarne, kuigi mitte sel määral nagu Ansip Tartus aastal 2002. 2005. aasta kohalikel valimistel sai Edgar Savisaar rohkem hääli kui keegi teine Tallinnas kunagi: Lasnamäe linnaosas 16834 häält. Kuid veelgi tähelepanuväärsem oli see, et temaga sama perekonnanime kandvad pereliikmed, kes kandideerisid teistes linnaosades, said samuti silmapaistvalt palju hääli. Näiteks oli saadud häälte arvult teine keskerakonna kandidaat Tallinnas Vilja Savisaar, kes Põhja-Tallinnas kandideerides sai 5846 häält. Kirjeldatud nähtuse tõenäoline seletus on, et Tallinnas võtab valimistest osa suur arv mitte-eestlastest valijaid, kes linna poliitikuid – peale linnapea – suurt ei tunne ega tea, samuti on niisugustele valijatele võõras meil kasutatav proportsionaalne valimisüsteem.

Edasine Tartu kogemus näitas, et pärast Andrus Ansipi Tallinna tegutsema siirdumist on reformierakond Tartus suurel määral kaotanud 2002. aasta valimiseelise, juba 2005. aastal ei olnud ühes valimisringkonnas saadud häälte arv ilmselt oluliselt suurem sellest, mis oleks saadud juhul, kui oleks olnud kunagised neli valimisringkonda.

Teine ohtlik areng seisneb selles, et tänavusteks europarlamendi valimisteks kehtestas riigikogu oluliselt teistsuguse valimissüsteemi, kui meil viimased 17 aastat kasutusel on olnud, st nn kandidaatide suletud nimekirja. Valija seisukohalt tekitab täielikku arusaamatust see, et 17 aasta jooksul on kõikidel valimistel tulnud välja valida üks kandidaat, nüüd aga tuleb käituda just risti vastupidi, st valida vaid nimekiri. Kuigi erinevus ei paista esimesel hetkel teab kui suur, on sellega rikutud üht kõige põhilisemat kogemust, mis valimissüsteemide alal maailmas on kogunenud: iga hinna eest tuleb püüda hoiduda sellest, et üheaegselt oleks kasutusel mitu erinevat valimissüsteemi. See on üks kindlamaid teid, kuidas hävitada hästitoimiva valimisdemokraatia väljakujunemise võimalus. Valijatele edastab see sõnumi: pole põhjust rahul olla, pole põhjust harjuda. Üks väheseid mulle teadaolevaid erandeid, mis aga pigem kinnitab üldreeglit, paistab olevat Inglismaa, kus europarlamendi saadikuid valitakse proportsionaalse valimissüsteemiga, kõik muud valimised aga toimuvad nende oma arhailisel majoritaarsel isikuvalimise meetodil.

Mida võib tuua tulevik?

Kui sügisel on Tallinnas valimistel vaid üks ringkond (ja järelikult ca 100st kandidaadist koosnevad nimekirjad), saab sellel olema tagajärgi, mille mõju me ei oska praegu veel ettegi kujutada. Tekib üks suur vastuolu, mis ei jää märkamata ka kõige lihtsamal või lihtsameelsemal valijal. Vastuolu, mida siis hakatakse tajuma, seisneb selles, et kohaliku volikogu valimisringkond on suurem kui riigikogu valimisringkond, tegelikult riigikogu kolme valimisringkonna suurune (ja seal valitakse ka rohkem saadikuid kui nende kolme riigikoguringkonna peale kokku). See rikub kõik mõistlikud arusaamad suurus- ja tähtsusvahekordadest. See viib valija järeldusele: valimised Eesti vabariigis on absurditeater, nagu hullu kujutluspilt, mida kirjeldas Jaroslav Hašek oma raamatus “Vahva sõdur Švejk”: et maakera sees on veel teine maakera, aga suurem kui see esimene.

Pärast Tallinnas ühe valimisringkonna kasutusele võtmist ei ole enam võimalik, et kestma saaks jääda praegune riigikogu valimise viis, mille puhul Eestis on 12 valimisringkonda. Järgmine loogiline samm oleks, et meil ei jääks rohkem kui 4 riigikogu valimisringkonda, kusjuures Tallinn oleks üks neist neljast. 4 valimisringkonna puhul peaks aga igaühes olema keskmiselt 25 mandaati. Kuid 25-mandaadiline ringkond on meil kasutatava valimisüsteemi jaoks liiga suur ning meil praegu kasutataval nn avatud nimekirja meetodil ja üksikute kandidaatide poolt hääletamisel ei oleks enam mõtet. Edasi paistaks juba loogilisem üheainsa üleriigilise valimisringkonnaga süsteem, nagu praegu kasutatakse näiteks (üldiselt halbade tulemustega) Ukrainas ja Moldovas või (üldiselt mitte just halbade tulemustega) Hollandis või Iisraelis.

Mulle paistab igatahes, et siis käivitub paratamatult suur muutusteahel ning ei ole võimalik ennustada, kuhu see välja jõuab. Ainus enam-vähem usaldusväärne viis, kuidas selle vallandumist peatada, oleks see, kui Tallinnas ei moodustataks ühtki niisugust valimisringkonda, mis oleks suurem kui mõni Tallinnas sisalduv riigikoguvalimiste ringkond.

Kuid tundub, et Tallinna valitsejate ja praegu riigikogus domineerivate jõudude tegevuste lõppsummana saavutatakse see, et 1992. aastast alanud ja peaaegu 17 aastat kestnud praeguse valimissüsteemiga harjumise, selle kodunemise protsess lõigatakse läbi ja katkeb. Aga nagu eespool näitasin, oleks meie demokraatia stabiilsuse saavutamiseks vaja, et katkemise asemel kestaks see veel kaks korda 17 aastat. Kui kodunemine parandamatult katkeb, siis tuleb Eesti riigil minna jälle otsima uut valimissüsteemi ning seejärel taas üritada seda säilitada vähemalt 50 aastat järjest.

1 1993. aasta 19. mail vastu võetud seaduse § 5 lõige 3: “Valdades, kus valitakse kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ettenähtud minimaalmäär volikogu liikmeid, on üks valimisringkond. Ülejäänud valdades, aga samuti linnades on valimisringkonnad 8–15 mandaadilised.” See siin nimetatud kohaliku omavalitsuse volikogu liikmete minimaalarv oli siis ja on ka praegu seitse volinikku.

2 1996. aasta 16. mail vastu võetud seaduse versiooni § 9 lõige 1: “Kohaliku omavalitsuse volikogu, välja arvatud Tallinnas, moodustab omavalitsusüksuse territooriumil ühe või mitu valimisringkonda. Mitu valimisringkonda võib moodustada, kui volikogu mandaatide arv on vähemalt 31, arvestusega, et mandaatide arv moodustatavates valimisringkondades ei oleks väiksem kui 10 ega erineks rohkem kui 2 võrra.”

3 2002. aasta 27. märtsi seaduse § 8 lõige 2: “Mitu valimisringkonda võib moodustada: 1) üle 50 000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuses…”

Leia veel huvitavat lugemist

TeaterMuusikaKino
Täheke
Õpetajate leht
Sirp
Muusika
Kunstel
Akadeemia
Keel ja kirjandus
LR
Looming
Hea laps
Värske Rõhk

Külgpaneeli navigatsioon