Müüdid Eesti eelarvepoliitikas

RINGA RAUDLA

Koos Reformierakonna naasmisega valitsusesse on Eesti eelarvealastesse diskussioonidesse taas tagasi tulnud viited mitmetele eelarvemüütidele: „riik peab majandama nagu perekond“, „riik peab solidaarsusest erasektoriga eelarvet kärpima“ ja „kärbetele alternatiivi ei ole“. Eesti kontekstis võib nende müütide sünniajaks pidada majanduspoliitilisi valikuid 1990ndate aastate algusest. Need valikud olid osaliselt tingitud tollal valitsenud globaalsest neoliberaalsest majanduspoliitilisest „konsensusest“, mida soosisid nii Maailmapank kui Rahvusvaheline Valuutafond (sellest ka nimi „Washingtoni konsensus“) ja seda osaliselt ka materiaalsetest tingimustest.

Kui 1990ndate aastate alguses olid need Eesti valitsuste jaoks ehk kasulikud rusikareeglid, siis praeguseks on kontekst ja võimalused oluliselt muutunud. Seetõttu võib neid reegleid pidada pigem vananenud ja liigseid lihtsustusi tegevateks klišeedeks. Järgnevalt tulevad vaatluse alla kolm peamist müüti Eesti fiskaalpoliitikas ning arutleme, miks need enam ei kehti.

Riik on nagu perekond

Riigil on tõepoolest tulud ja kulud, nagu perekonnal, aga lisaks iseloomustavad riigi rahandust mitmeid täiendavad nüansid. Esiteks on riigil võimalik tõsta makse ja maksude maksmine on kodanikele kohustuslik. Teiseks on riigil  erinevalt perekonnast võimalik raha „luua“. Lihtsustatult võiks öelda, et riigil on võimalik raha juurde trükkida, kuigi praeguses Euroopas käib rahaloomine mõneti keerulisemat marsruuti pidi läbi Euroopa Keskpanga võlakirjaostuprogrammide. Teisisõnu tuleb võimalike valikute analüüsimisel ja hindamisel lisaks eelarvepoliitikale vaadata paralleelselt ka rahapoliitikat. Rahapoliitika võib olla fiskaalpoliitikat väga piirav, nagu see oli Eesti valuutakomitee süsteemi tingimustes aastatel 1992-2011. Valuutakomitee süsteem tähendas, et riigis ringlev rahahulk pidi olema garanteeritud välisvaluuta reservidega. Ringluses olev rahahulk sai suureneda üksnes siis, kui välisvaluutat riiki juurde voolas (nt investeeringute kujul).

Selline süsteem valiti Eestis 1990ndate algul, kuna loodeti, et see pakub pärast hüperinflatsioonilist perioodi range stabiliseeriva ankru ja suurendab välisinvestorite usaldust äsja iseseisvunud riigi vastu. Teiseks taheti rahapoliitika n-ö autopiloodi peale panna, kuna ei arvatud, et Eestis on piisavalt makromajanduslikku kompetentsi rahapoliitikat ise suunata.

Praeguseks pakub Eestile rahapoliitilise raami Euroopa Keskpank ja pärast eelmist kriisi on Euroopa Keskpanga suundumus olnud „teha kõik, et päästa euro“. See tähendab, et kasutusele on võetud rahapoliitilisi instrumente – nagu nt varaostuprogrammid – mida varem pigem tabuks peeti. Varaostuprogammi raames ostab Keskpank kas esmaostjana või järelturgudelt valitsuste võlakirju, tagades seeläbi piisava nõudluse võlakirjade järele ning hoides ka intressikulud madalad.

Raha juurde loomise oluliseks kaalutluseks on muidugi inflatsioon. Samas on viimase dekaadi inflatsioon Euroopas isegi liiga madal olnud ja kui see tulevikus mõnda aega kõrgem on, siis pikemajaline keskmine tase võib kokkuvõttes tulla soovitav. Lisaks tuleb Eesti kontekstis silmas pidada, et kui suurema rahakoguse tõttu eurotsoonis hinnad kasvavad, siis kuna meie majandus on Euroopa majandusega nii tihedalt seotud, mõjutab teistes riikide toimuv hinnatõus ka meid, sõltumata sellest, kui palju me siin kodumaiselt eelarvekulusid kärbime või laenuvõtmist väldime.

Riik peab solidaarsusest erasektoriga tulusid kärpima

See kõlab ehk emotsionaalselt veenvalt ja 20. sajandi esimesel poolel domineerinud klassikaline majandusteooria tegi ka sarnaseid soovitusi. Klassikalise majandusteooria järgi pidi eelarvepoliitika olema protsükliline ehk majandustsükliga kaasas käiv. Protsükliline eelarvepoliitika tähendas, et kui majandus ja sellega seoses maksutulud langevad, peab riik ka kulutuste poolel oma püksirihma pingutama. Kui majandus hoogustub, võib riik rohkem kulutada.

Pärast suure depressiooni kogemust majandusteoreetiline seisukoht aga muutus. 20. sajandi üks kuulsamaid majandusteadlasi J. M. Keynes väitis, et fiskaalpoliitika oluliseks eesmärgiks peaks olema majanduse stabiliseerimine ja eelarvepoliitika peaks seega olema vastutsükliline. Vastutsükliline eelarvepoliitika tähendab, et majandustsükli langusfaasis peaks riik majandust täiendavate kulutustega turgutama (selleks vajadusel ka laenu võttes), buumifaasis aga majanduse ülekuumenemist kulude ohjeldamise ja täiendavate maksudega piirama. Keynesi arvates on töötus oluliselt suurem probleem kui inflatsioon ning kui laenu võtmine toob kaasa inflatsiooni mõnetise tõusu, võib seda pidada vastuvõetavaks ohvriks töötuse määra vähendamise eest.

Lisaks on siin oluline silmas pidada modernse rahandusteooria (Modern Money Theory, MMT) ideid, mida on arendanud mõjukad majandusteadlased Bill Mitchell, Stephanie Keltman ja Randall Wray. Modernne rahandusteooria väidab, et valitsussektori ülejääk tähendab erasektori puudujääki ning seega, panevad pingutused eelarvetasakaalu suunas erasektori tegelikult raskemasse seisu. Teisisõnu võib valitsuse defitsiidi vähenemine  kaasa tuua majanduslanguse. See aga on täpselt vastupidine mõju võrreldes sellega, mida „kärbime, et olla erasektoriga solidaarsed“ müüt väidab. Seega, kui majandus epideemia tulemusel veel mõnda aega madalseisus on, siis riigipoolne tulude kärpimine pigem jahutab majandustegevust täiendavalt, samas kui majanduse stimuleerimine väldiks mõõna püsimist.

Kärbetele alternatiive ei ole

Väljend TINA (There is no alternatiive) pärineb Margaret Thatcherilt ja seda on kasinusmeetmete õigustamiseks minevikus kasutanud ka Angela Merkel ja David Cameron. See on kahtlemata osav retooriline võte, mis võimaldab blokeerida edasise diskussiooni muude valikute üle kui kärped. Samas ei tähenda see retoorika, et reaalselt muid valikuid ei ole. Siinkohal on ehk kasulik teha tagasivaade kriisidele 1990ndate aastate alguses ja 2009. aastal, kus ka Eestis sarnast väljendit kasutati ja võrrelda neid olukordi praegusega.

Kui me vaatame tagasi 1990ndate aastate alguse Eesti fiskaalpoliitikale, siis tõepoolest oli tollal vähem alternatiive kui praegu. Mart Laari esimene valitsus oli silmitsi eelarvega, kus kulud olid umbes 25% kõrgemad kui tulud. Krooni jaoks valitud valuutakomitee süsteem piiras raha juurde loomist ja äsja iseseivaks saanud riigil oli ka keeruline rahvusvahelistelt finantsturgudelt soodsalt laengu võtta. Kuna ideoloogiliselt eelistati ehitada väga lihtsakoelise maksusüsteemiga õhukest riiki, siis nende piirangute tingimustes tõesti ei olnudki eriti muid valikuid kui kulusid kärpida (sh ka sotsiaalkindlustuse valdkonnas, mis elanikkonna nõrgemaid gruppe tollal väga valusalt lõid).

Aastal 2009, kui maksutulud järsult langesid, olid Eesti riigil mõneti rohkem valikuid. Põhimõtteliselt oleks võinud laenu võtta (nagu seda tegid finantskriisi tingimustes enamik Euroopa riike) aga seda ei soovitud teha, kuna laenuintressid olid liiga kõrged. Riigi laenuintressid olid kõrged mitte seetõttu, et olemasolev riigi laen oleks Eestis kõrge olnud, vaid eelkõige seetõttu, et erasektori laenutase oli kõrge ning rahvusvahelised investorid kartsid, et ka Eesti valitsusel tuleb pangandus päästa.

Kuigi laenamine oli raskendatud, siis tegelikult oli valitsusel alternatiiv. Eelnevatel aastatel oli kogutud reserve, mille suuruseks oli umbes 10% sisemajanduse kogutoodangust. Neid reserve oleks võimalik olnud kasutada, aga seda tehti vaid piiratult, kuna valitsuse eesmärgiks oli „väljuda kriisist“ seeläbi, et täita Maastrichti defitsiidikriteerium (3% SKPst) ja ühineda eurotsooniga.

Praegune Eesti riigi olukord on hoopis teistsugune kui 1990ndate alguses või 2000ndate lõpus. Kui aastal 2009 oleks riik pidanud võlakirjade emiteerimisel maksma intressina üle 10%, siis nt 2020. aastal jäi võlakirja intressiks umbes 0.1%. See on sada korda väiksem. Arvestades inflatsiooni on sellise intressi reaalväärtus negatiivne. Lisaks tasub rõhutada, et Eesti riigi laenukoormus on endiselt Euroopa kõige madalam. Kui 2020ndal aastal moodustas Eesti laenukoormus umbes 20% sisemajanduse kogutoodangust, siis eurotsooni riikide keskmine oli ligi 100%.

Lisaks laenuvõtmisele võiks pikemas perspektiivis kaaluda ka maksude tõstmise alternatiivi. Võrreldes teiste Euroopa Liidu liikmesriikidega on Eesti maksukoormus pigem madal. 2019. aastal moodustas ELi riikides maksutulu keskmiselt 41% sisemajanduse kogutoodangust, samas kui Eestis oli see 33%. Madalam maksukoormus aga tähendab, et saame oma elanikele pakkuda  vähem avalikke teenuseid ja peame piirduma kesisema sotsiaalse kaitsega.

Lisaks riigile tulude genereerimisele on maksusüsteemil oluline roll ebavõrdsuse vähendamisel. Viimase dekaadi jooksul palju tähelepanu saanud Prantsuse majandusteadlane Thomas Piketty tõdes oma klassikaks saanud uurimuses, et kui ebavõrdsus kasvab liiga suureks, siis hakkab see omakorda majanduse arengut pidurdama ning õõnestama demokraatlikku riigikorda. Ebavõrdsuse vähendamiseks on võimalik kaaluda progresseeruvamat tulumaksu, laiapõhjalisemaid varamakse ja pärandimaksu. Paljudes majanduslikult arenenud riikides on kõik kolm kasutusel, samas kui Eestis on neid pigem tabudeks peetud.

Kuna Eesti on koos teiste Euroopa riikidega seadnud endale ka pikaajalised ambitsioonikad kliima ja keskkonna jätkusuutlikkusega seotud eesmärgid, siis tuleks maksustada kõrgemalt hüviseid ja teenuseid, mis jätavad suurema CO2 jalajälje. Üks võimalus on näiteks automaksu kehtestamine, nagu seda on tehtud enamikes arenenud riikides.

Leia veel huvitavat lugemist

Täheke
Õpetajate leht
Muusika
Kunstel
Akadeemia
Keel ja kirjandus
LR
Looming
Hea laps
Värske Rõhk